Аннотация. Статья посвящена анализу правовых основ проведение митингов и иных видов собраний граждан в РФ. Автором рассматриваются нарушения проведения указанных мероприятий, а также виды ответственности, установленные российским законодательством. Внимание также уделяется и зарубежному опыту проведения митингов, собраний.
Ключевые слова: демонстрация, шествие, митинг, пикетирование, собрание, граждане РФ, Конституция РФ.
Право на проведение мирных собраний и других видов сходов гражданам РФ гарантировано ст. 31 Конституции РФ[1]. Имея тесную взаимосвязь с другими видами прав и свобод, которые также закреплены на конституционном уровне (статьи 29, 30, 32 и 33), право на проведение мирных собраний делает возможным для граждан влиять на деятельность органов власти с помощью проведения различного рода публичных мероприятий. Это в наибольшей степени способствует развитию конструктивного и мирного диалога между государством и его гражданами, однако характер протеста, которые могут носить данные мероприятия, не исключен: это может быть открытая критика каких-либо действий и решений властных органов, а также и неприятие в целом проводимой ими политики. Являясь по своей юридической природе неотчуждаемым и естественным правом человека, право на проведение собраний, митингов, шествий, демонстраций и пикетирования происходит из свободы мысли и слова. Цель, с которой гражданами проводятся мирные собрания различных видов – обсудить назревшие проблемы в политике органов власти, выразив собственную позицию по данному вопросу, а также заставить государственные или местные органы власти принять определенные решения в целях решения имеющихся проблем. Если же право граждан, занимающих сторону оппозиции, нарушается путем установления запретов на собрания, то такой запрет провоцирует использование незаконных методов борьбы против власти: организация тайных обществ, конспиративных кружков и пр. Таким образом, полагаем, что публичная власть должна нейтрально реагировать на то, что граждане пользуются предоставленным им правом согласно ст. 31 Конституции и организовывают собрания, митинги, шествия и т.д. Правила проведения митингов закреплены законодательно в специальном Федеральном законе от 19.06.2004 N 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» [2]. Рассмотрим более подробно, чем же отличаются друг от друга каждая из указанных в законе форм собраний граждан.
Так, под собранием граждан указанный выше закон понимает встречу граждан в определенном месте, которое специально отведено для этой цели. Так, в прошлом году началось строительство «гайд-парков» в определенных городах – Москва, Санкт-Петербург, Краснодар. [4]
Что касается митингов, то эта форма схода граждан предполагает присутствие широких масс, также в конкретном месте с той целью, чтобы выразить публично мнение общества относительно назревших проблем, носящих общественно-политический характер. Другими словами, в отличие, например, от шествия, митинг – где люди собрались и стоят на одном месте, тогда как шествие предполагает движение, маршрут которого заранее определен. Что касается демонстрации, то здесь маршрут движения народных масс может и не быть определенным заранее. Митингом, который проводится около конкретного здания (строения), при котором не применяется техника, усиливающая звук, является пикетированием. Иных форм проведения сборов граждан закон не содержит. В случае, когда граждане собираются в том формате, который законом не предусмотрен, со стороны властей такое собрание может расцениваться как митинг, шествие, демонстрация или пикетирование. Целью вышеупомянутого закона является обеспечение реализации гражданами из права, которое предусмотрено Конституцией. Закон устанавливает, что названные выше виды акций проводятся с целью свободного выражения своего мнения народом относительно вопросов экономии, политики и иных отраслей. Однако, некоторые категории вопросов, по которым могут устраиваться митинги, находятся под запретом со стороны властей: например, на протяжении длительного времени активистам ЛГБТ-сообществ запрещали проведение акций, организованных в защиту их прав. Такой запрет действовал еще до момента принятия специального закона, запрещающего «пропаганду нетрадиционных отношений».[3] На наш взгляд, интересным представляется ограничение по гражданству на проведение митингов, собраний и т.д. Так, согласно Конституции, только «граждане РФ» имеют право мирно, без оружия собираться… Однако принципиально иные положения содержатся в Международном пакте о гражданских и политических правах, где такое ограничение отсутствует: согласно ст. 21 данного нормативного документа, право на мирные собрания признается за всеми, независимо от наличия определенного гражданства. Еще одним важнейшим международным документом, закрепляющим право на свободные мирные собрания, является Конвенция о защите прав человека и основных свобод [] (ст. 11). Согласно позиции Европейского Суда по правам человека, несмотря на то, что указанное право является одним из базовых прав, установленных в демократическом обществе, оно может быть ограничено, исходя из положений п. 2 ст. 11 вышеупомянутой Конвенции. Данные ограничения устанавливаются в основном для того, чтобы избежать беспорядков и совершения преступлений, а также в целях охраны здоровья и нравственности, защиты прав и свобод других лиц. Вместе с тем, обязанностью государств-участников является воздержание от применения ограничений данного права, пусть косвенных, но устанавливаемых необоснованно. Обязательно ограничения данного права должны подкрепляться аргументированными доводами, почему государство должно вмешаться. Примерами могут служить постановления от 20 октября 2005 года по делу «Уранио Токсо и другие против Греции» и от 31 марта 2005года по делу «Адалы против Турции». Статья 15 в п. 4 Конституции РФ устанавливает приоритет норм международного права над внутринациональным, поскольку международные нормы – часть российской системы права. В рассматриваемом нами вопросе указанное положение означает реализацию права на мирные собрания не только гражданами России, но и иностранными гражданами, и даже лицами без гражданства. Таким образом, указанная свобода должна быть признана естественным и неотчуждаемым правом не только гражданина, но и человека в целом. Вместе с тем, в ФЗ от 19.06.2004 указано, что субъектами, которые имеют право на участие в мирных собраниях, являются их непосредственные участники и организаторы. Требования, предъявляемые к организаторам, содержатся в ст. 5 Закона: в качестве таковых могут выступать гражданин (граждане) Российской Федерации, политические партии, иные общественные и религиозные объединения, и т.д. Что касается возрастного порога, то для организатора шествия, демонстрации или пикетирования установлен минимальный возраст гражданина — 18 лет, а организовывать митинги или собрания лица вправе с 16 лет. Это обусловлено тем, что именно 16-летний возраст является возрастом наступления административной ответственности, согласно КоАП РФ, в случае, если организатором указанных выше мероприятий будут допущены какие-либо нарушения их проведения. Важность точного разграничения участников собрания от случайных лиц для правильной квалификации нарушений при проведении мирных собраний подчеркивается рядом авторов В.Ф. Воробьевым, А.Ю. Якимовым, И.И. Веремеенко. В качестве основания для привлечения участников митинга к ответственности выступают различные нарушения законодательства о митингах. Таковыми являются: несанкционированный митинг, нарушения, связанные с порядком организации и проведения акции, например, выбран неустановленный для шествия маршрут, место или время. Также это нарушения безопасности и мирного характера собрания: например, призывы к насилию, свержению государственной власти, экстремистские высказывания и т.д. В последних перечисленных случаях может наступать уголовная ответственность. Каковы же правила, установленные для организации и проведения подобных акций? Во-первых, важным моментом является предупреждение властей в установленные сроки – не позднее, чем за 10 дней до планируемой акции организаторы обязаны уведомить органы власти, и даже тогда, когда митинг направлен против них. Уведомление подается в письменном виде с указанием в нем личных и контактных данных организаторов, описания планируемого мероприятия: каков его вид, цель, место проведения, приблизительное количество участников и меры, которые будут предприниматься для обеспечения их безопасности. Правила для шествия аналогичны, но здесь еще и необходимым условием является указание планируемого маршрута. Что касается правил проведения пикетирования, то здесь различия лишь в сроках подачи заявки – уведомлять власти можно за 3 дня до начала мероприятия. Вместе с тем, если пикет одиночный, то предварительного согласования с властью он не требует, согласно позиции закона. Однако для пикетов с множеством участников установлены следующие нормы, касающиеся расстояния до ближайшего пикетчика – оно не может быть менее 50 метров (норма, установленная для Москвы, но в других регионах расстояние может быть меньше указанной цифры). В случае проведения мероприятия в специально отведенном для этого «гайд-парке», достаточно просто уведомить власти о своем намерении, убедившись, что другие граждане не заняли это мест ранее. Если же мероприятие будет проводиться в другой форме, то важным этапом является согласование всех необходимых условий с властями. Для митингов и других акций подобного рода закон устанавливает строго определенное время их проведения – с 7 до 22:00 часов. Проводить ночные мероприятия допустимо, если только они являются культурными или же памятными. Акция может быть перенесена в другое место по требованию властей, если объекты, рядом с которыми мероприятие будет проводиться, являются опасными: железная дорога, нефтепроводы, газопроводы, высоковольтные ЛЭП и т.д. Закон запрещает также собрания около резиденций главы государства, судов, исправительных учреждений, вблизи российской границы (при отсутствии специального разрешения от пограничной службы). В проведении акции также будет отказано со стороны властей в случае, если ее организатором будет выступать иностранный гражданин, недееспособное лицо, гражданин, имеющий непогашенную судимость по некоторым видам статей УК РФ, на протяжении одного года до планируемой акции более 1 раза был привлечен по ст. КоАП РФ за нарушение правил проведения подобных мероприятий, неповиновение органам полиции. Что касается срока, в течение которого власти обязаны отреагировать на поданную заявку, то согласно законодательству, он не может превышать три дня. Решение, которое могут принять власти – это согласование заявки или же предложение других вариантов. В свою очередь, на полученный от властей ответ организаторы обязаны отреагировать также не позднее, чем за 3 дня до проведения мероприятия, сообщив, принимается ли предложенная альтернатива или нет. В случае, если предложение властей не устроило митингующих, то они вправе его обжаловать, однако на практике часто возникают ситуации, когда жалоба рассматривается уже после проведения мероприятия.
Что касается правил безопасности, то они запрещают проведение митингов и иных мероприятий, если участники приносят на них оружие, боеприпасы; под запретом также находятся также колющие, режущие предметы, пиротехника, иные материалы, которые могут быть использованы для задымления, спиртные напитки.
Но как же на самом деле обстоит ситуация с реализацией нашими гражданами конституционного права на проведение мирных собраний? На практике все чаще власти считают несанкционированным проведение подобных мероприятий, за что осуществляют массовые задержания людей. Согласно официальной статистике, только за начало 2014 года лишь по Москве полицией были задержаны свыше 1500 человек. Отметим, что и на согласованных акциях также происходят иногда задержания, однако они случаются реже. Самой распространенной статьей, которую нарушают митингующие – правила проведения публичных мероприятий, согласно 20.2 КоАП. Наказание, применяемой к нарушителям указанной нормы, как правило – штраф, размер которого колеблется от 10 000 до 300 000 рублей. Но также нарушителям могут быть назначены и другие наказания- например, обязательные работы сроком до 200 часов, либо административный арест на срок до 30 суток. На втором месте — неповиновение законным требованиям представителям власти, (ст. 19.3 КоАП). Санкции, применяемые к нарушителям норм данной статьи — также штраф, но уже в размере от 500 до 5000 рублей, но административный арест может быть назначен на аналогичный с предыдущей статьей срок. Тем, кто попался на повторном нарушении, закон устанавливает более строгие меры: вплоть до уголовной ответственности и размеры штрафов – от 600 000 до 1 миллиона рублей, или в размере заработной платы за период от 2 до 3 лет. Уголовная ответственность самой строгой мерой наказания предусматривает лишение свободы сроком до 5 лет. Но не всегда участники акций привлекаются по вышеперечисленным статьям: гораздо реже, но все же бывает и задержание за мелкое хулиганство. Нарушение прав митингующих со стороны властей, со слов правозащитников и самих участников акций, проявляются в том, что задержание происходит органами полиции с целью прекращения митинга, а протокол участнику-нарушителю не всегда выписывают по нарушенной именно им статье, часто просто используя набор самых подходящих и распространенных. К сожалению, позиция судов довольно однобока: справедливыми и достоверными они считают только показания полицейских, хотя в суде присутствуют те, которые даже не производил задержания! Также не принимаются во внимание нарушения, допущенные полицейскими при задержании, такие как грубое обращение, необъяснение причин задержания. О какой законности и справедливости правосудия здесь может идти речь? Относительно нарушения прав граждан, хотелось бы добавить, что часто во время громких процессов людям часто не хватает места в зале суда и они собираются возле здания. Такие случаи власти иногда рассматривают как несогласованные митинги и задерживают участников. А какова же обстановка по рассматриваемому нами вопросу за рубежом? Ведь Россия уже довольно длительный период не живет в правовом вакууме: взятые на себя обязательства по защите прав человека в рамках конвенций ООН и требований Европейского Союза по правам человека (ЕСПЧ) наше государство обязано соблюдать. Ведь в защиту права на свободу мирных собраний разработан целый ряд международных стандартов в области прав человека. Важно понимать, что незнание казанных документов не освобождает государства и правительства от необходимости их соблюдения. Правовая позиция ЕСПЧ основывается на том, что перед тем, как применить силу, следует сделать адекватное предварительное предупреждение, чтобы участники собрания могли разойтись мирно. Ни при каких обстоятельствах сила не должна быть применена против мирных демонстрантов, не имеющих возможности покинуть место собрания. Разгон собраний должен применяться лишь в крайних случаях, потому как есть риск нарушения прав на свободу выражения мнений и на мирные собрания, а также права на личную неприкосновенность. [5] Наконец, указывает ЕСПЧ, основываясь на презумпции в пользу проведения собраний, незаконные мирные собрания не должны прекращаться исключительно по причине несоблюдения законных требований. В заключение отметим, что на данном этапе становления демократического общества и государства России очень далека от совершенства в плане соблюдение мировых стандартов по проведению мирных мероприятий гражданами. И очень хотелось бы, чтобы закрепленное Конституцией право на проведение мирных собраний перестало носить декларативный характер, а граждане могли действительно нормально и беспрепятственно его реализовывать, не опасаясь быть наказанными за выражение собственного мнения.
Список литературы
77.31 Кб
скачать
СОБРАНИЕ ПРЕДСТАВИТЕЛЕЙ ПУРОВСКАЯ РАЙОННАЯ ДУМА 2 созыва
Р Е Ш Е Н И Е
16 мая 2005 г. № 213 г. Тарко-Сале
О Положении о собраниях (конференциях) граждан в муниципальном образовании Пуровский район
В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Уставом муниципального образования Пуровский район, Пуровская районная Дума
РЕШИЛА:
1.
Утвердить Положение о собраниях (конференциях) граждан в муниципальном образовании Пуровский район (приложение). 2.
Признать утратившим силу решение Пуровской районной Думы от 14 февраля 2003 года №102 «О Положении о собраниях и конференциях граждан по месту их проживания в Пуровском районе» с 1 января 2006 года. 3.
Опубликовать настоящее решение в районной газете «Северный луч». 4. Настоящее решение вступает в силу со дня его официального опубликования.
Глава муниципального образования Пуровский район, председательствующий на заседании районной Думы А.И. Острягин
Приложение к решению Пуровской районной Думы от 16 мая 2005 г. № 213
ПОЛОЖЕНИЕ о собраниях (конференциях) граждан в муниципальном образовании Пуровский район
Настоящее Положение в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом от 6 октября 2003 г.
№131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Уставом муниципального образования Пуровский район определяет порядок назначения и проведения собраний и конференций граждан, порядок избрания делегатов-участников конференции граждан, устанавливает полномочия собрания граждан в муниципальном образовании Пуровский район (далее — район, муниципальное образование).
Глава I. Общие положения
Статья 1. Собрание (конференция) граждан
1.
Для обсуждения вопросов местного значения района, информирования населения о деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, осуществления территориального общественного самоуправления, на части территории муниципального образования могут проводиться собрания (конференции) граждан. 2. Собрания (конференции) граждан проводятся по инициативе населения, Районной Думы, Главы района, а также в случаях, предусмотренных Уставом территориального общественного самоуправления. 3. Порядок назначения и проведения собрания (конференции) граждан в целях осуществления территориального общественного самоуправления определяется Положением о порядке созыва собрания (конференции) граждан по вопросу учреждения территориального общественного самоуправления на межселенной территории Пуровского района
Статья 2. Право граждан на участие в собрании (конференции)
1.
В собрании (конференции) имеют право участвовать граждане Российской Федерации, достигшие возраста 16 лет и постоянно или преимущественно проживающие на территории, в границах которой проводится собрание, конференция, за исключением граждан, признанных судом недееспособными или содержащихся в местах лишения свободы по приговору суда. В соответствии с международными договорами Российской Федерации иностранные граждане, постоянно или преимущественно проживающие на территории осуществления территориального общественного самоуправления, имеют право участвовать в собрании, конференции, на тех же условиях, что и граждане Российской Федерации. 2.
Собрание граждан, проживающих на соответствующей территории и имеющих право на участие в собрании (конференции) проводится, если их численность не превышает 300 человек и имеется приспособленное помещение для проведения собрания. 3.
В случае если на соответствующей территории проживает более 300 человек, имеющих право на участие в собрании (конференции), по решению Районной Думы, распоряжению Главы района проводиться конференция граждан.
Глава II. Порядок подготовки собрания (конференции)
Статья 3. Порядок реализации инициативы по проведению собрания (конференции)
1.
Собрание (конференция) граждан, проводимое по инициативе Районной Думы или Главы района, назначается нормативным правовым актом Районной Думы или Главы района соответственно. В данных правовых актах должны быть указаны дата, время, место проведения собрания (конференции) и вопросы, предлагаемые к рассмотрению. В правовом акте Районной Думы также должен быть указан официальный представитель из числа депутатов Районной Думы на собрании (конференции) граждан.
Указанные нормативные правовые акты по вопросу назначения собрания (конференции) граждан подлежат официальному опубликованию (обнародованию) не позднее, чем за 7 дней до даты проведения собрания (конференции).
Статья 4. Назначение собрания (конференции) граждан, проводимого по инициативе населения
1.
Назначение собрания (конференции) граждан, проводимого по инициативе населения, осуществляется решением Районной Думы. 2. Для назначения собрания (конференции) по инициативе населения группа граждан (инициатор), численностью не менее 50 человек, проживающих в муниципальном образовании и достигших 16-летнего возраста, представляет в Районную Думу ходатайство (заявление) об инициативе проведения собрания (конференции).
В ходатайстве (заявлении) указываются: предлагаемый к рассмотрению вопрос, дата, время и место проведения собрания (конференции). Ходатайство (заявление) подписывается всеми заявителями с указанием их фамилии, имени, отчества, места жительства.
Граждане имеют право не указывать место проведения собрания (конференции) и обратиться к Районной Думе с просьбой о предоставлении помещения для его проведения. Районная Дума в этом случае обязана предоставить место для проведения собрания (конференции). 3.
Граждане имеют право пригласить на собрание (конференцию) депутатов Районной Думы, Главу района, должностных лиц Администрации района для предоставления информации по интересующему их вопросу. Приглашение должно быть направлено соответственно в Районную Думу, Главе района не позднее, чем за 7 дней до проведения собрания (конференции).
Явка депутата, должностного лица местного самоуправления на собрание (конференцию) является обязательной. 4. Глава района обязан обеспечить участие в собрании (конференции) приглашенных гражданами должностных лиц или иных лиц, компетентных ответить на поставленные вопросы. Глава района имеет право участвовать в собрании (конференции) граждан лично.
В этом случае должностные лица Администрации района могут по решению Главы района на собрании (конференции) не присутствовать. 5. Районная Дума должна назначить собрание (конференцию) не позднее, чем за 10 дней до предложенной в ходатайстве даты его проведения, или согласовать с заявителями иную дату проведения собрания (конференции). Нормативный правовой акт Районной Думы о назначении собрания (конференции) граждан подлежит официальному опубликованию не позднее, чем за 7 дней до даты проведения собрания (конференции). 6. Районная Дума вправе провести консультации (обсуждение) с инициатором о целесообразности проведения собрания (конференции) по соответствующему вопросу (вопросам), направить инициатору свои замечания, предложения или мотивированные возражения.
Глава III. Порядок проведения собрания
Статья 5. Порядок проведения собрания
Собрания, сходы граждан по месту жительства
Собрания граждан по месту их жительства воплощают начала императивного и консультативного институтов непосредственной демократии.
На собраниях обсуждаются и решаются вопросы местного значения. Порой участники собраний высказываются и по вопросам осуществления государственной власти.
В одних случаях решение собрания имеет обязательный характер, в других является рекомендательным (консультативным).
Институт собраний граждан по месту их жительства существует в России с давних времен. Особенно он был распространен в сельской местности, где организационной и вместе с тем правовой формой объединения населения была деревенская община, а собрания жителей деревень и сел назывались сходами.
В постсоветский период собрания граждан по месту жительства сохраняются как институт непосредственной демократии в системе местного самоуправления, хотя и с более скромными возможностями. Роль трудовых коллективов и их собраний существенно уменьшается, трудовые коллективы уже не рассматриваются как атрибут конституционного строя России.
Собрания и сходы граждан по месту их жительства в законодательстве закрепляются как институт непосредственной демократии в системе местного самоуправления (хотя некоторые ученые все местное самоуправление считают институтом гражданского общества, что отнюдь не бесспорно). Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» отражает несколько разное назначение сходов и собраний.
Согласно данному Закону (ст. 25 и 35) в поселении с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек, представительный орган местного самоуправления не создается. Здесь для решения вопросов местного значения проводится сход граждан.
Сход правомочен при участии в нем более половины жителей поселения, обладающих избирательным правом.
Сход граждан осуществляет полномочия представительного органа муниципального образования, в том числе отнесенные к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования.
Сход граждан может созываться главой муниципального образования самостоятельно либо по инициативе группы жителей поселения численностью не менее 10 человек. Проведение схода обеспечивается главой местной администрации. Участие в сходе граждан выборных лиц местного самоуправления является обязательным.
Собрания граждан согласно ст. 29 рассматриваемого Закона могут проводиться на части территории муниципального образования для обсуждения вопросов местного значения, информирования населения о деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, осуществления территориального общественного самоуправления.
Эти собрания проводятся по инициативе населения, представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, а также в случаях, предусмотренных уставом территориального общественного самоуправления.
Собрание граждан может принимать обращения к органам местного самоуправления и его должностным лицам, а также избирать лиц, уполномоченных представлять собрание граждан во взаимоотношениях с органами местного самоуправления и его должностными лицами.
В этой роли собрания граждан сказывается его консультативное предназначение.
Правда, в Законе подчеркивается, что обращения, принятые собранием граждан, подлежат обязательному рассмотрению органами местного самоуправления и его должностными лицами, к компетенции которых отнесено решение содержащихся в обращениях вопросов, с направлением письменного ответа.
Вместе с тем в рассматриваемом Законе говорится, что собрание граждан, проводимое в связи с осуществлением территориального общественного самоуправления, принимает решения по вопросам, отнесенным к его компетенции уставом территориального общественного самоуправления. В этом случае можно сделать вывод о том, что собрание выступает как орган (организационная форма) публичной власти.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» разрешает проводить вместо собраний конференции граждан (собрания делегатов).
Статья 29. Собрание граждан
1. Для обсуждения
вопросов местного значения, информирования
населения о деятельности органов
местного самоуправления и должностных
лиц местного самоуправления, осуществления
территориального общественного
самоуправления на части территории
муниципального образования могут
проводиться собрания граждан.
2. Собрание
граждан проводится по инициативе
населения, представительного органа
муниципального образования, главы
муниципального образования, а также в
случаях, предусмотренных уставом
территориального общественного
самоуправления.
-
Проведение собрания
граждан по инициативе представительного
органа муниципального образования или
главы муниципального образования
назначается соответственно представительным
органом муниципального образования
или главой муниципального образования. -
Проведение собрания
граждан по инициативе населения
назначается представительным органом
муниципального образования в порядке,
установленном уставом муниципального
образования. -
Порядок назначения
и проведения собрания граждан для
осуществления территориального
общественного самоуправления определяется
уставом территориального общественного
самоуправления.
3. Собрание
граждан может принимать обращения к
органам местного самоуправления и
должностным лицам местного самоуправления,
а также избирать лиц, уполномоченных
представлять собрание граждан во
взаимоотношениях с органами местного
самоуправления и должностными лицами
местного самоуправления.
Собрание граждан,
связанное с осуществлением территориального
общественного самоуправления, принимает
решения по вопросам, отнесенным к его
компетенции уставом территориального
общественного самоуправления.
4. Обращения,
принятые собранием граждан, подлежат
обязательному рассмотрению органами
местного самоуправления и должностными
лицами местного самоуправления, к
компетенции которых отнесено решение
вопросов, содержащихся в обращениях, с
направлением письменного ответа.
5. Порядок
назначения и проведения собрания
граждан, а также полномочия собрания
граждан определяются уставом муниципального
образования и (или) нормативными правовыми
актами представительного органа
муниципального образования, уставом
территориального общественного
самоуправления.
6. Итоги
проведения собрания граждан подлежат
официальному опубликованию (обнародованию).
Статья 30. Конференция граждан (собрание делегатов)
1. В случаях,
предусмотренных уставом муниципального
образования и (или) нормативными правовыми
актами представительного органа
муниципального образования, уставом
территориального общественного
самоуправления, полномочия собрания
граждан могут осуществляться конференцией
граждан (собранием делегатов).
2. Порядок
назначения и проведения конференции
граждан (собрания делегатов), избрания
ее делегатов определяется уставом
муниципального образования и (или)
нормативными правовыми актами
представительного органа муниципального
образования, уставом территориального
общественного самоуправления.
3. Итоги
проведения конференции граждан (собрания
делегатов) подлежат официальному
опубликованию (обнародованию).
Статья 31 Конституции РФ
Граждане Российской Федерации имеют право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование.
Комментарий к Статье 31 Конституции РФ
Комментируемая статья содержит в себе по крайней мере две взаимосвязанные нормы: провозглашается право собираться и указывается, в каких формах оно может осуществляться.
К сожалению, отсутствие в тексте Конституции собирательного термина для обозначения всех форм, в которых выражается право собираться, заставляет и в научной литературе, и в законодательстве использовать в этом качестве либо термин свобода собраний, либо термин свобода публичных мероприятий.
Традиционно в русской и зарубежной научной литературе, а также в законодательстве многих стран для обозначения понятия «право собираться» использовался термин «свобода собраний», но поскольку в комментируемой статье термин «собрание» используется для обозначения только одной из форм проявления данного права, то и термин «свобода собраний» может дословно толковаться как лишь один из элементов «права собираться» наряду со «свободой шествия» или «свободой пикетирования».
Термины «публичные мероприятия» и, соответственно, «право на публичные мероприятия» впервые появились в Законе о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях.
Под публичным мероприятием в данном Законе понимается открытая, мирная, доступная каждому акция, осуществляемая по инициативе граждан РФ, политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений, цель которой есть свободное выражение и формирование мнений, а также выдвижение требований по различным вопросам политической, экономической, социальной и культурной жизни страны и вопросам внешней политики (ст. 2). Этот термин тоже имеет недостаток для обозначения данного конституционного права, так как он исключает все непубличные, т.е. частные собрания.
В начале 90-х годов ХХ в. в юридической литературе использовался термин манифестация как синоним демонстрации, уличного шествия и ряда других мероприятий, либо как обобщающее понятие для любых выступлений под открытым небом, реже он охватывал и собрания*(350). Однако в указанном Законе от употребления слова «манифестация» законодатель отказался.
Под собранием в Законе понимается совместное присутствие граждан в специально отведенном или приспособленном для этого месте для коллективного обсуждения каких-либо общественно значимых вопросов.
При этом данное определение не позволяет дать однозначный ответ, предполагается ли проведение собрания только в помещении или оно может проходить и под открытым небом.
Митинг определяется в Законе как массовое присутствие граждан в определенном месте для публичного выражения общественного мнения по поводу актуальных проблем преимущественно общественно-политического характера.
Основное отличие митинга от собрания заключается в массовости, но ни в данном Законе, ни в других законодательных актах не определяется, какое количество участников превращает простое присутствие граждан в массовое. В связи с этим практически невозможно отграничить собрания от митингов.
Из этих определений трудно понять, как должна называться массовая акция для выражения общественного мнения по поводу проблем преимущественно неполитического характера, например очередной годовщины со дня рождения А.С. Пушкина. Закрепленные в ст. 2 Закона формулировки демонстрации, шествия и пикетирования тоже не могут служить образцом определенности правовой нормы.
Собственно свобода собраний заключается в праве граждан собираться добровольно и мирно, без оружия с любыми конституционно значимыми целями, например для выражения общественного мнения или для обсуждения различного рода событий и/или общественно значимых проблем и их разрешения в каком-либо месте или двигаться из одного места в другое.
Право мирно и без оружия собираться гарантирует возможность всем гражданам свободно посещать не только любые общественно-политические, но и иные публичные мероприятия, в меньшей мере связанные с выражением общественного мнения, к числу которых относятся, например, выставки, конференции, народные гуляния.
Кроме того, под защитой комментируемой статьи находится участие граждан России в публичных мероприятиях протеста, таких как, например, голодовки.
Это связано с тем, что целью проведения подобных акций выступает не собственно отказ от пищи, а привлечение внимания гражданского общества и органов государственной власти к отдельным проблемам общественной или личной жизни*(351).
Конституция не без оснований исходит из презумпции агрессии со стороны вооруженных лиц и поэтому запрещает им собираться даже в самых мирных целях.
К сожалению, Россия, как и другие страны, имеет печальный опыт таких «мирных» демонстраций.
Выражение «мирно» в данном контексте означает запрет агрессивного поведения собравшихся, каких-либо массовых беспорядков, акций вандализма и любых других видов нарушения общественного порядка.
Некоторые авторы полагают, что понятие мирной демонстрации подразумевает запрет акций, посвященных вопросам военной политики и строительства вооруженных сил, например, призывающих «к созданию вооруженных формирований, не входящих в систему Вооруженных Сил России». Думается, что такое толкование термина «мирное» собрание является излишне широким.
Все же в данном контексте выражение «мирно и без оружия» относится прежде всего к форме, а не к содержанию массовой акции. По этой причине не могут быть запрещены со ссылкой на ст. 31 собрания или демонстрации не только против какого-либо вооруженного формирования, но и в поддержку какой-либо из воюющих сторон.
Например, собрания и демонстрации как в поддержку, так и против военных действий сами по себе могут рассматриваться как мирные, если они не сопровождаются призывами к насилию, массовыми беспорядками и другими правонарушениями. Вместе с тем, по смыслу ст.
31, а также 13, 29 и 55 Конституции, исключается возможность собраний или манифестаций, направленных на пропаганду войны или сопровождающихся агитацией, возбуждающей расовую, национальную и прочую ненависть.
Комментируемая статья защищает право «собираться мирно» осуществляемое как в форме публичного, так и частного мероприятия. На последние распространяются те же ограничения, которые предусмотрены в данной и в других статьях Конституции. Частные мероприятия, как и публичные должны проходить мирно и без оружия, не нарушать общественный порядок и другие нормы законодательства.
В тех случаях, когда органы государственной власти попытаются их запретить или незаконно вмешиваться в их работу, их участники имеют право на судебную защиту. Как указал Европейский Суд по правам человека, свобода собраний, предусмотренная ст.
11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, распространяется как на собрания в общественных местах, так и на частные собрания*(352).
Понятие и содержание свободы объединения, изложенные в комментируемой статье, дополняются не только иными статьями Конституции, но и общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами РФ.
Право каждого человека на свободу мирных собраний и ассоциаций провозглашено во Всеобщей декларации прав человека 1948 г. (ст. 20). В ст. 21 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г. также признается право на мирные собрания.
Аналогичные нормы права содержатся и в Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г.
Европейский Суд по правам человека отмечал, что свобода мирных собраний является естественным продолжением свободы выражения мнения, одним из ее главных средств. В ряде своих решений он называл совокупность свобод, закрепленных в ст.
10 и 11 Конвенции, «важнейшей из опор демократического общества, основополагающим условием прогресса и самореализации человека»*(353).
В связи с этим, по мнению Европейского Суда, государство должно не просто гарантировать (декларировать) данное право и определить условия и порядок его реализации, но и всячески содействовать этой реализации.
Комиссия по правам человека, рассматривая 21 июня 1988 г. по делу «Организация «Платформа «Врачи за жизнь» (Plattform «Дrzte fer das Leben») против Австрии»*(354) вопрос о том, подразумевает ли ст.
11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод требование к государству защищать демонстрации от тех, кто желает помешать их проведению или сорвать их, указал, что полиция обязана предпринимать все необходимые меры по борьбе с теми, кто препятствует проведению демонстрации.
Европейский Суд отмечал два следующих принципиальных для свободы собраний и манифестаций момента.
Во-первых, «любая демонстрация может раздражать или оскорблять тех, кто выступает против идей или требований, в поддержку которых она проводится.
Однако у участников демонстрации должна быть тем не менее возможность проводить ее без опасений подвергнуться физическому насилию со стороны своих противников; такие опасения могли бы воспрепятствовать ассоциациям и иным группам, разделяющим общие идеи или интересы, открыто выражать свое мнение по самым актуальным вопросам, затрагивающим общество. В демократическом обществе право на проведение контрдемонстрации не может выливаться в ограничение осуществления права на демонстрацию…». Во-вторых, «обеспечение истинной, эффективной свободы проведения мирных собраний не может сводиться лишь к обязанности государства воздерживаться от вмешательства: чисто негативная концепция роли государства противоречит предмету и цели статьи 11. Вместе с тем защита законной демонстрации или другого публичного мероприятия не исключает права других лиц на проведение контрдемонстрации. Обязанность органов публичной власти заключается в том, чтобы не допустить столкновения противоборствующих движений, не ограничивая право каждого на свободу выражения общественного мнения».
Правом мирно собираться обладают как физические, так и юридические лица.
В соответствии с Законом о собраниях митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях политические партии, религиозные и другие общественные объединения могут наряду с гражданами выступать организаторами публичных мероприятий, а вот государства, государственные органы и учреждения, а также муниципальные образования, по смыслу комментируемой статьи, не могут быть признаны субъектами права на проведение собраний.
Конституция, предоставляя в комментируемой статье право проводить собрания и публичные мероприятия только гражданам РФ, основывается на конституционно-правовой доктрине, в соответствии с которой свобода собраний относится к категории политических прав и свобод, субъектами которых являются только граждане соответствующего государства.
Однако в литературе было высказано сомнение в обоснованности такого подхода.
*(355) Некоторые авторы указывают на двойственную природу этого права, которое может рассматриваться и как личное, поскольку является проявлением свободы слова и свободы передвижения, и как политическое, поскольку является элементом народовластия и формой участия граждан в управлении государством.*(356)
Такое широкое толкование круга лиц, обладающих свободой собраний, нашло отражение в международно-правовых актах, а также в конституционном праве ряда стран.
Ни Всеобщая декларация прав человека, ни Международный пакт о гражданских и политических правах, ни Конвенция о защите прав человека и основных свобод не связывают принадлежность права собираться мирно, без оружия с гражданством государства, они закрепляют данные права за каждым.
Вместе с тем Конвенция о защите прав человека и основных свобод в ст. 16 предусматривает возможность ограничения политической деятельности иностранцев, и в том числе применительно к ст. 11.
Право каждого на свободу собраний закреплено в конституциях Венгрии, Польши, Финляндии, Швеции, Испании, Канады и других стран. В конституциях Австрии, Бельгии, Федеративной Республики Германия и других стран таким правом обладают только граждане соответствующих государств.
Помимо комментируемой статьи и в других статьях Конституции установлены ограничения свободы собраний. Часть 3 ст. 17 Конституции устанавливает, что «осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц», а ч. 3 ст.
55 предусматривает, что «права и свободы граждан могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства». Кроме того, в ст. 56 указывается на возможность ограничения этого конституционного права в условиях чрезвычайного положения в целях обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя в соответствии с федеральным конституционным законом и с указанием пределов и срока его действия.
Данным конституционным положениям корреспондируют нормы международного права (ст. 21 Международного пакта о гражданских и политических правах, ч. 2 ст. 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод).
В конституциях некоторых стран содержатся прямые указания на цели ограничения свободы собраний.
Так, в Парагвае, Швеции и других странах она может быть ограничена в интересах безопасности дорожного движения; в Словении и Эстонии — с целью предотвращения эпидемий; в Бразилии — для предотвращения ущерба другому собранию.
Во многих странах — ФРГ, Испании, Италии, Бельгии — устанавливается различный правовой режим для публичных мероприятий в зависимости от того, проводятся ли они в помещении или под открытым небом (на улице, в парке и т.д.).
В российской конституционно-правовой, а также в политической и политологической литературе при анализе свободы собраний достаточно большое место занимает вопрос о классификации порядка проведения собраний и других публичных мероприятий.
Большинство авторов полагают, что порядок проведения публичных мероприятий в России, равно как и в других государствах, в зависимости от степени ограничения свободы собраний можно разделить на два типа: первый — разрешительный, второй — уведомительный. Кроме того, как уже отмечалось, иногда выделяется и явочный порядок.
Считается, что при разрешительном порядке органы исполнительной власти имеют право при получении уведомления организаторов запретить публичное мероприятие до начала его проведения. Уведомительным называется такой порядок, при котором для проведения собрания согласия органов исполнительной власти не требуется.
Вместе с тем ни Конституция, ни международно-правовые акты, ни федеральное законодательство о такой классификации даже не упоминают.
По мнению большинства авторов, разрешительный порядок характерен для стран с авторитарным режимом, а уведомительный — для стран с демократическим режимом.*(357) Нет единства мнений по вопросу о том, какой порядок проведения публичных мероприятий действовал и действует в Российской Федерации. Уполномоченный по правам человека В.П.
Лукин считает, что уведомительный порядок был введен с принятием в 2004 г. Закона о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях*(358). Другие полагают, что в России разрешительный порядок проведения публичных мероприятий существует с момента ее образования. В то же время В.И.
Лукин замечает, что и ныне действующий закон «не в полной мере согласуется с уведомительным порядком проведения публичных мероприятий» прежде всего потому, что в соответствии с положениями п. 5 ст.
5 указанного Закона запрещается проводить публичное мероприятие без согласования места и времени его проведения с органом исполнительной власти субъекта РФ или органом местного самоуправления.
В Определении от 02.04.2009 N 484-О-П Конституционный Суд РФ отказал заявителям в удовлетворении их требований о признании не соответствующим Конституции положения п. 5 ст. 5 того же Закона, в той мере в какой им предусматривается согласование организатором публичного мероприятия места и времени его проведения с органами власти.
По мнению Конституционного Суда, оспоренная норма не ограничивает право на собрание, поскольку орган публичной власти не может запретить (не разрешить) проведение мероприятия в том случае, если он не согласен с предложенным организатором местом и (или) временем его проведения; он может только предложить организатору провести его в другом месте и в другое время. Вместе с тем запрет проведения публичного мероприятия при недостижении консенсуса между организатором собрания и органом власти по вопросу о месте и времени, не рассматривается Конституционным Судом как ограничение права граждан на проведение собрания, если, конечно, предложения органа власти являются мотивированными.
По мнению Конституционного Суда, оспариваемое положение прямо говорит об обязательной мотивированности органом власти предложения изменения места и времени, то есть перенос мероприятия должен быть вызван необходимостью сохранения нормального и бесперебойного функционирования жизненно важных объектов коммунальной или транспортной инфраструктуры, поддержания общественного порядка, обеспечения безопасности граждан и иными подобными причинами; содержащийся в оспариваемом законоположении термин «согласование» не предполагает право органа публичной власти предложить организатору для обсуждения такой вариант проведения публичного мероприятия, который бы не позволял реализовать его цели и делал его бессмысленным. Более того, уведомление даже при согласии органа власти не дает права на проведение публичного мероприятия на территориях, непосредственно прилегающих к резиденциям Президента, к зданиям, занимаемым судами, и в других местах, указанных в Законе о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях. Таким образом, в соответствии с правовой позицией Конституционного Суда свобода собраний не предоставляет организаторам собрания неограниченное право выбора места и времени проведения мероприятия.
Загрузка...
