Статья 26.3.2. оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти субъекта российской федерации

В начале мая т.г. опубликован Указ Президента Российской Федерации от 25.04.

2019 № 193 (далее – Указ), регламентирующий вопросы оценки эффективности деятельности отдельных должностных лиц и органов власти на региональном уровне.

Его утверждение явилось результатом исполнения поручений Президента Российской Федерации по итогам расширенного заседания президиума Госсовета, состоявшегося 23 ноября 2018 года.

Указ утверждает новый перечень показателей для оценки эффективности деятельности высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) и деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и вступает в силу с 25 апреля 2019 года.

Положения ранее утверждённых аналогичных документов признаны утратившими силу:

Таким образом, оценка результатов деятельности в регионах по итогам 2019 года будет осуществляться на основе новых показателей эффективности. При этом важно, что речь идёт не только об оценке деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, но, как следует из наименования Указа, в первую очередь, об оценке эффективности деятельности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации. Не менее важным является то, что помимо обновления перечня показателей и объектов оценки, Указ предусматривает существенное изменение процедуры рассмотрения и оценки результатов проделанной работы. Вкратце напомним — как процесс происходил до настоящего времени. На рисунке 1 приведена упрощенная схема взаимодействия в условиях действия Указ Президента РФ от 14 ноября 2017 № 548 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ» (период действия — до 25 апреля 2019 года):

Рисунок 1. Общая схема взаимодействия органов власти в ходе оценки эффективности деятельности в условиях действия Указа Президента РФ от 14 ноября 2017 № 548 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ» (период действия — до 25 апреля 2019 года)

В целом в общем процессе было задействовано 4 типа участников:

субъект Российской Федерации;
Правительство Российской Федерации;
Минэкономразвития Российской Федерации;
Президент Российской Федерации.

При этом деятельность по формированию и рассмотрению доклада осуществлялась на каждом из уровней «независимо» и не требовала действий внешних независимых структур и иных органов власти, помимо Правительства Российской Федерации, в качестве участников. Субъекты Российской Федерации представляли в адрес Правительства не только доклад о фактических значениях достигнутых показателей, но и их плановые значения на три года. Период проведения оценки, по сути, был «сдвинут» на 4 квартал года, следующего за отчетным. Соответственно, выделение грантов по итогам оценки также смещено по времени по отношению к анализируемому периоду, что на наш взгляд не способствует усилению мотивации. Представляется, что в этой связи, можно говорить о наличии некой степени «формальности» подхода в такой организации процесса оценки, что, впрочем, может быть вызвано вполне объективными причинами (например, сроками подготовки отчетности, фиксирующей значения достигнутых показателей отдельных из показателей).

Вариант, установленный Указом № 193, предусматривает совершенно иной порядок взаимодействия и иной подход к оценке эффективности. На рисунке 2 приведена новая схема взаимодействия при оценке эффективности деятельности должностных лиц и органов власти на уровне субъектов Российской Федерации:

Рисунок 2. Общая схема взаимодействия органов власти в условиях действия Указа Президента РФ от 25.04.2019 № 193 «Об оценке эффективности деятельности высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации и деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» (период действия — с 25 апреля 2019 года)

Анализ новой схемы процесса свидетельствует об увеличении количества и появлении сторонних «независимых» участников взаимодействия. При этом «сторонние» участники не просто участвуют в рассмотрении тех или иных параметров, но являются полноценными участниками всех процессов, начиная от разработки методик расчета до формирования соответствующих докладов. Существенным отличием является и распределение «зон контроля» между структурами. Так, контроль достижения одного из показателей (показатель 1) закреплен за Администрацией Президента Российской Федерации. В зоне ответственности Правительства Российской Федерации и рабочих групп Государственного Совета Российской Федерации — показатели со 2 по 15 перечня. На наш взгляд, участие в оценке эффективности вышеуказанных «независимых» структур, помимо непосредственно Правительства Российской Федерации, будет способствовать повышению прозрачности и объективности всех процессов, включая утверждение прогнозируемых значений показателей на плановый период. Помимо вышеописанных, имеются и иные отличия от ранее действующего порядка оценки эффективности деятельности на уровне субъектов Российской Федерации.

Наиболее значимым изменениям мы посвятим наш следующий материал.

Изучение практики существующей оценки деятельности исполнительной власти субъектов РФ

Об оценке деятельности исполнительной власти субъектов РФ в лоне правительства начали задумываться с тех пор, когда были ликвидированы выборы глав регионов и их стал назначать Президент России. Перед высшим руководством страны встал острый вопрос, каким образом оценивать назначенных ими людей на местах.

После долгих обсуждений в 2007 году был принят Указ президента № 825 от 28 июня 2007 года, который в целях реализации положений Федерального закона от 6 октября 1999 г.

N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» определил следующее:

1) Утвердить показатели, на основе которых оценивается исполнительная власть субъекта РФ. Первоначально их было 43 основных и около 100 дополнительных, но каждый год данные показатели претерпевают некоторого рода изменения для более лучшей оценки власти в регионе.

Оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации производится на основе анализа и сопоставления показателей, характеризующих:
— Конечные результаты деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации по сферам.
Под конечными результатами деятельности понимаются достигнутый уровень социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, а именно — уровень реализации основных целей деятельности региональных властей в различных сферах, удовлетворенность населения качеством предоставляемых государственных услуг и деятельностью органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации.
— Эффективность использования бюджетных ресурсов в субъекте Российской Федерации по сферам.
Объем неэффективных расходов региональных бюджетов определяется на основе показателей (в соответствии с нормативными или среднероссийскими значениями), характеризующих бюджетную сеть в регионе и ее использование.
— Ход реализации институциональных реформ в субъекте Российской Федерации по сферам.
Под ходом реализации институциональных реформ понимается внедрение новых механизмов управления в различных сферах и их эффективность.
Все выше обозначенные показатели взаимосвязаны между собой и рассматриваются в едином контексте.

Анализ показателей проводится по каждой установленной сфере на основании достигнутого уровня и динамики за период нескольких лет предшествующих отчетному году. Кроме этого проводится сравнение значений ряда показателей со среднероссийским уровнем, с нормативным значением показателя, установленным или рекомендованным в соответствии с нормативными правовыми и иными актами.

2) Высшим должностным лицам (руководителям высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации ежегодно, до 1 мая года, следующего за отчетным, представлять в Правительство Российской Федерации доклады о достигнутых значениях показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в том числе дополнительных показателей, утверждение которых предусмотрено настоящим Указом, и их планируемых значениях на 3-летний период.

3) Была разработана методика оценки, которая была одобрена постановлением правительства РФ от 15 апреля 2009 г. N 322.

По результатам оценки органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации направляются рекомендации по повышению качества управления в субъектах Российской Федерации, а федеральным органам исполнительной власти — рекомендации по обеспечению достижения на региональном уровне общефедеральных приоритетов в различных сферах.
Предметом оценки являются результаты деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сферах:
а) экономического развития;
б) здравоохранения и здоровья населения;
в) общего образования;
г) начального и среднего профессионального образования;
е) жилищного строительства и обеспечения граждан жильем;
ж) жилищно-коммунального хозяйства;
з) дорожного хозяйства;
о) обеспечения безопасности граждан;
м) организации государственного и муниципального управления.
Оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации производится на основе анализа и сопоставления показателей, характеризующих:
а) социально-экономическое развитие субъекта Российской Федерации, в том числе удовлетворенность населения качеством предоставляемых государственных услуг и деятельностью органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации;
б) конечные результаты деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации;
в) эффективность использования бюджетных ресурсов в субъекте Российской Федерации;
г) ход реализации институциональных реформ в субъекте Российской Федерации.
Министерство регионального развития Российской Федерации по согласованию с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти определяет методику расчета интегральных рейтингов оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в установленной сфере.
4) На основе анализа поступивших докладов субъектов Российской Федерации Минрегионом России совместно с заинтересованными органами исполнительной власти формируется проект доклада Правительства Российской Федерации Президенту Российской Федерации об оценке эффективности деятельности субъектов Российской Федерации по итогам отчетного года, включающий следующие разделы:
— экономическое развитие;
— здравоохранение и здоровье населения;
— общее образование;
— начальное и среднее профессиональное образование;
— жилищное строительство и обеспечение граждан жильем;
— жилищно-коммунальное хозяйство;
— дорожное хозяйство;
— обеспечение безопасности граждан;
— организация государственного и муниципального управления;
— общая оценка эффективности расходования бюджетных средств (по достигнутому уровню и динамике).
5) Распределение грантов субъектам Российской Федерации, достигшим наилучших значений показателей деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации

Формирование рейтингов регионов России по достигнутому общему уровню эффективности и по достигнутой динамике эффективности в сфере государственного управления, здравоохранения, образования и жилищно-коммунального хозяйства производится в соответствии с методикой, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 14 августа 2008 г. № 608 «Об утверждении правил выделения грантов субъектам Российской Федерации в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» (далее — постановление Правительства Российской Федерации № 608).

Рейтинги субъектов Российской Федерации формируются в сферах здравоохранение, образование, жилищно-коммунальное хозяйство, организация государственного и муниципального управления, в которых рассчитываются неэффективные расходы.
Гранты выделяются в форме дотаций из федерального бюджета.
Размер гранта для субъекта Российской Федерации определяется по формуле:
Г1 = (Оi — О21) / (SUM1 (Оi — О21)) x V,
где:
Оi — оценка значений показателей деятельности органов исполнительной
власти субъекта Российской Федерации по уровню эффективности или динамике
эффективности по субъекту Российской Федерации, определяемая в порядке,
предусмотренном соответственно пунктами 7–17 и 33 или 18–21 и 34
настоящих Правил;
О21 — оценка значений показателей деятельности органов исполнительной
власти субъектов Российской Федерации по уровню эффективности или динамике
эффективности по субъекту Российской Федерации, которому присвоена
категория 21;
V — общий объем грантов, предусмотренный на соответствующий финансовый год федеральным законом о федеральном бюджете;
i — категория субъекта Российской Федерации.
Для выделения грантов субъекты Российской Федерации распределяются в соответствии с оценкой значений показателей деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по динамике уровня эффективности (с учетом корректировки по результатам экспертизы), при этом субъекту Российской Федерации, имеющему наибольшую оценку, присваивается категория 1.
Гранты выделяются 20 субъектам Российской Федерации, которым с учетом оценки значений показателей деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации присвоены категории с 1 по 20.

Таким образом современная система оценки региональной власти субъектов РФ достаточно хорошо законодательно утверждена и проработана. Прослеживается четкая система менеджмента, но порой кажется, что существующая система громоздка.

Рис. 1. Схема оценки эффективности деятельности власти субъекта РФ

Анализируя оценку эффективности деятельности управления регионами, следует заметить, что эта оценка состоит из трех субъектов оценки, которые связаны между собой взаимно и поочередно. Так или иначе, целью оценки является поощрение или наоборот наказание властей региона за достижение или не достижения контрольных показателей.

Данную законодательно утвержденную систему можно назвать не столько важной для оценки власти региона, сколько для оперативного контроля за социально-экономическим развитием регионов, которое не всегда и зависит от уровня компетентности властей или их эффективной или не эффективной работы. Большинство показателей перечисленных в постановлении правительства РФ, просто порой не подвластны главам регионов и никакие решения не смогут изменить показатели в определенных отраслях общественно-экономической жизни в лучшую сторону.

Стратегия развития многих сфер жизни исходит в основном от Федеральной власти, которая наделяет свои органы на местах, в частности региональные власти ресурсами для приведения в жизнь стратегических планов главы страны.

Данная оценка является односторонней и выявляет плюсы или минусы развития лишь на основе сухих статистических цифр, которые могут не давать точной картины развития региона и даже наоборот скрывать реальное положение дел в нем.

В разработанной системе оценки совершенно забывают о том, что государство — это институт, который предоставляет населению услуги и обеспечивает устойчивое развитие с точки зрения видения своего будущего самим народом той или иной страны. Главный оценщик — население в оценке практически никак не представлена, а именно от должен принимать решения по поводу того, на сколько качественно государство выполняет возложенные на него обязанности.

Меры по реализации Указа Президента РФ от 21 августа 2012 г. N 1199 "Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ"

Правительство Российской Федерации постановляет:
1. Утвердить прилагаемые:
Правила предоставления субъектам Российской Федерации грантов в форме межбюджетных трансфертов в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей по итогам оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
методику оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
перечень индивидуальных показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

2. Реализация настоящего постановления осуществляется федеральными органами исполнительной власти в пределах установленной численности работников их центральных аппаратов и территориальных органов и бюджетных ассигнований, предусмотренных федеральным органам исполнительной власти в федеральном бюджете на соответствующий год на руководство и управление в сфере установленных функций.

3. Министерству регионального развития Российской Федерации:
представлять ежегодно в Правительство Российской Федерации проект доклада Президенту Российской Федерации об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по итогам отчетного года;
определить совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти методику расчета показателей, используемых для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
давать разъяснения по проведению оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

4. Федеральной службе государственной статистики обеспечить до 15 марта, начиная с 1 января 2013 г.

, включение показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в том числе индивидуальных показателей, предусмотренных перечнем индивидуальных показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, утвержденным настоящим постановлением, в федеральный план статистических работ на 2013 год и последующие годы.

5. Признать утратившими силу:

постановление Правительства Российской Федерации от 14 августа 2008 г. N 608 «Об утверждении Правил выделения грантов субъектам Российской Федерации в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» (Собрание законодательства Российской Федерации, 2008, N 34, ст. 3918);

постановление Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2009 г. N 322 «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 28 июня 2007 г. N 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» (Собрание законодательства Российской Федерации, 2009, N 17, ст. 2083);

постановление Правительства Российской Федерации от 27 июля 2009 г. N614 «О внесении изменений в Правила выделения грантов субъектам Российской Федерации в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» (Собрание законодательства Российской Федерации, 2009, N31, ст. 3949);

постановление Правительства Российской Федерации от 1 апреля 2010 г. N212 «О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2009 г. N322» (Собрание законодательства Российской Федерации, 2010, N 15, ст. 1806);

постановление Правительства Российской Федерации от 26 июля 2010 г. N541 «О внесении изменений в Правила выделения грантов субъектам Российской Федерации в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» (Собрание законодательства Российской Федерации, 2010, N31, ст. 4240);

постановление Правительства Российской Федерации от 26 июля 2010 г. N542 «О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2009 г. N322» (Собрание законодательства Российской Федерации, 2010, N 31, ст. 4241);

пункт 39 изменений, которые вносятся в акты Правительства Российской Федерации в связи с упразднением Федерального агентства по науке и инновациям и Федерального агентства по образованию, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 8 сентября 2010 г. N702 (Собрание законодательства Российской Федерации, 2010, N 38, ст. 4825);

пункт 26 изменений, которые вносятся в акты Правительства Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2010 г. N 1045 (Собрание законодательства Российской Федерации, 2010, N 52, ст. 7104);

постановление Правительства Российской Федерации от 18 декабря 2010 г.

N 1052 «О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2009 г. N322» (Собрание законодательства Российской Федерации, 2010, N 52, ст. 7109);

постановление Правительства Российской Федерации от 18 декабря 2010 г.

N 1053 «О внесении изменений в Правила выделения грантов субъектам Российской Федерации в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» (Собрание законодательства Российской Федерации, 2010, N52, ст. 7110);

постановление Правительства Российской Федерации от 4 марта 2011г. N148 «О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2009 г. N 322» (Собрание законодательства Российской Федерации, 2011, N 11, ст. 1528);

постановление Правительства Российской Федерации от 14 июня 2011 г. N470 «О внесении изменений в методику оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» (Собрание законодательства Российской Федерации, 2011, N 25, ст. 3606);

постановление Правительства Российской Федерации от 22 декабря 2011 г. N 1103 «О внесении изменений в Правила выделения грантов субъектам Российской Федерации в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» (Собрание законодательства Российской Федерации, 2012, N 1, ст. 147);

пункты 86 и 94 изменений, которые вносятся в акты Правительства Российской Федерации по вопросам деятельности Министерства здравоохранения Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 4 сентября 2012 г. N882 (Собрание законодательства Российской Федерации, 2012, N 37, ст. 5002).

Председатель Правительства
Российской Федерации
Д. Медведев

Минэкономразвития разработало методику оценки эффективности руководителей и органов власти регионов

Для общественного обсуждения опубликован проект постановления, которым утверждаются методики расчета показателей для оценки эффективности деятельности высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов РФ и деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ за отчётный период (прошедший год), методики расчёта показателей на период до 2030 года включительно, в том числе на отчётный период (текущий год) и на плановый период, составляющий два года, следующие за отчётным периодом.

Документ разработан, в частности, во исполнение указа президента от 04.02.2021 № 68 «Об оценке эффективности деятельности высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации и деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации».

В перечень из 20 показателей, по которым будут оценивать эффективность деятельности губернаторов, напомним, последним пунктом вошла «цифровая зрелость» органов государственной власти региона, органов местного самоуправления и организаций в сфере здравоохранения, образования, городского хозяйства и строительства, общественного транспорта, подразумевающая использование ими отечественных информационно-технологических решений.

Как сказано в проекте постановления, показатель рассчитывается на уровне субъектов РФ, производится расчет доли органов и организаций в сферах государственного управления, здравоохранения, образования, транспорта и логистики, а также городского хозяйства, соответствующих базовому стандарту “цифровой зрелости”, состоящему из показателей, характеризующих достижение “цифровой зрелости” органами и организациями в сферах государственного управления, здравоохранения, образования, транспорта и логистики, а также городского хозяйства, информация о которых ниже приведена в таблице.

Базовый стандарт «цифровой зрелости» – система критериев и показателей, характеризующих достижение «цифровой зрелости» органами и организациями в сферах государственного управления, здравоохранения, образования, транспорта и логистики, а также городского хозяйства. Базовый стандарт «цифровой зрелости» унифицирован для всех субъектов РФ.

Источниками информации для расчёта показателя являются:

административные данные заинтересованных региональных органов исполнительной власти, формируемые в рамках автоматизированных информационных систем, аккумулируемые в федеральную государственную информационную систему координации информатизации;
административные данные заинтересованных федеральных органов исполнительной власти и государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, формируемые в рамках автоматизированных информационных систем, аккумулируемые в федеральную государственную информационную систему координации информатизации.

Источниками данных могут быть иные федеральные и региональные информационные системы с юридически значимыми сведениями.
Расчёт показателя производится на основе представленной в документе формулы.
Состав показателей, характеризующих реализацию целевого показателя “достижение цифровой зрелости” ключевых отраслей экономики и социальной сферы в том числе здравоохранения и образования, а также государственного управления” для субъекта Российской Федерации

N п.п.	Наименование показателя	Целевое значение(2030 год)	Источник данных
1.1