Статья 11. Границы муниципальных образований

При слове «граница» многие из вас наверняка представляют пограничные столбы, пропускные пункты и другие символы, которые находятся на рубеже, отделяющем одно государство от другого и охраняемом суровыми пограничниками. Вместе с тем, не видимые взору пределы существуют также и внутри государств. В частности, к ним относятся рубежи муниципалитетов.

Порядок установления и изменения границ муниципального образования в современной России урегулирован благодаря закону, который называется «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Тому, как границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются, посвящены статьи с десятой по тринадцатую вышеуказанного нормативного акта.

Что такое граница муниципалитета

В самых общих словах, под границей муниципального образования понимается некая условная черта, с установлением которой становится возможным отделить территорию интересующего нас муниципалитета от территории других населённых пунктов, а также в том числе, межселенных территорий, не входящих в состав ни одного муниципального образования.

Требования, предъявляемые к границам муниципальных образований

Они указаны в одиннадцатой статье закона, которая прописывает принципы, согласно которым организуется самоуправление на местном уровне власти. Перечень требований включает в себя следующие пункты:

• Вся земля, находящаяся в пределах границы Российского государства, поделена на городские округа, а также муниципалитеты, которые называются поселения.
• Муниципальные районы включают в себя земли абсолютно всех поселений, включённых в него, в том числе, и межселенные территории.
• В территорию поселения включаются участки земли, на которых исторически проживали люди, участки, необходимые для развития, участки для рекреации и участки, предназначенные для использования всеми людьми, проживающими в этом муниципалитете.
• В территорию, относящуюся к городскому округу, включаются земли, принадлежащие муниципалитетам, участки для развития, участки для рекреации и земли, предназначенные для использования всеми людьми, проживающими в данном муниципалитете.
• В территорию, относящуюся к любой форме муниципального образования, могут входить участки, различающиеся по разновидности формы собственности, а также в том числе, и по их целевому назначению.

Зачем осуществляется изменение и учёт границ муниципальных образований

Можно выделить несколько причин, по которым государству понадобилось принять вышеупомянутый нормативный акт. К ним относятся следующие:

1. По положениям закона, если сельское поселение либо иной населённый пункт при пересмотре границ двух регионов будет расположено в обоих регионах одновременно, то это является недопустимым по требованиям законодательства, поскольку затруднит учёт рубежей муниципального образования и вызовет по этой причине потенциальные конфликты между органами власти соседних регионов. В связи с этим на уровне субъектов федерации и местном уровне потребуется пересмотреть границы этого муниципалитета на основе вышеупомянутого законодательного акта, чтобы оно было полностью включено в территорию только одного региона.
2. Принятие этого закона значительно облегчило процесс реформ органов власти на уровне сельских поселений и иных населённых пунктов, а также учёт их достижений или неудач.
3. С его помощью стало возможным улучшить качество и эффективность мероприятий, проводимых властью на уровне местного самоуправления. Например, это выражается в том, что стало намного проще включить в пределы территории сельских поселений и иных населённых пунктов участки земли, которые необходимы ему для поддержания жизнедеятельности и обеспечения нужд людей.

Согласно российскому законодательству изменение границ муниципального образования осуществляется по инициативе следующих субъектов:

1. Народонаселение.
2. Федеральные государственные органы.
3. Государственные органы субъектов федерации.
4. Муниципальные органы либо, иными словами, органы местного самоуправления.

Принципы, по которым реализуется подобная инициатива

Установление и изменение пределов территории сельских поселений и иных населённых пунктов осуществляется народонаселением так, как предписано законом федерального уровня и законом соответствующего региона России, который обязан не устанавливать нормы, противоречащие закону федерального уровня.

Эти нормативные акты регулируют то, как должна выдвигаться инициатива, выступающая в качестве первопричины проведения референдума на местном уровне, на котором будет приниматься решение об изменении или отказе от установления новых рубежей сельского поселения либо иного населённого пункта.

Если же пределы сельских поселений и иных населённых пунктов собирается устанавливать или изменить государственная власть на уровне региона или федерации либо местная власть, то они могут сделать это, оформив соответствующее решение и осуществив надлежащий учёт изменений.

При этом, если народонаселение добьётся права на референдум, то до тех пор, пока он не будет проведён, законодательство не позволяет изменять закон о принципах местного самоуправления, а именно положения, которыми устанавливаются либо изменяются рубежи сельских поселений и иных населённых пунктов.

Необходимо отметить, что законодатель установил в законе, регулирующем принципы, по которым организуется местное самоуправление в России, следующую презумпцию: без запроса и сбора мнений, проживающих в муниципалитете людей, не допускается изменять пределы этого населённого пункта. Поэтому если население категорически против любой перекройки рубежей муниципалитета, то все мероприятия, направленные на изменение действующих границ, будут признаны незаконными и должны быть отменены.

Как гласит российское законодательство, новые пределы населённых пунктов могут устанавливаться после проведённого должным образом референдума, на котором большинство голосующих выступило за изменения.

Порядок изменения рубежей муниципалитетов

Органы власти осуществляют учёт изменений рубежей не только самих населённых пунктов, но также и пределов территорий и районов, которые входят в состав этих населённых пунктов.

Закон, определяющий принципы, по которым осуществляется организация местного самоуправления на территории нашей страны, классифицирует виды границ муниципалитетов и чётко определяет порядок действий, необходимых для изменения пределов этих муниципалитетов.

1. Если требуется изменить рубежи муниципальных районов, после чего некоторая часть территорий, относящаяся к изменяемому муниципальному району, отойдёт к другому району

Росреестр: В ЕГРН внесены сведения о трети всех границ субъектов РФ и более половины границ муниципальных образований

К октябрю 2019 г. доля границ между субъектами РФ, сведения о которых внесены в Единый государственный реестр недвижимости (ЕГРН), составила 31%, границ муниципальных образований – 62,3%.

Функция установления границ между субъектами РФ возложена на региональные органы государственной власти.

Росреестром направлялись в органы власти рекомендации по порядку установления границ между субъектами РФ, в том числе примерная форма соглашения между органами власти субъектов РФ.

Администрации соседних регионов обязаны согласовать между собой прохождение общей границы, подготовить необходимый пакет документов и передать его в Росреестр.

Всего за январь-сентябрь 2019 г. количество региональных границ, внесенных в ЕГРН, выросло на 13,5% (на 14 ед.), до 118 при общем количестве таких границ 378.  

Количество границ муниципальных образований увеличилось на 4% (на 895 ед.), до 13 384 (21 501). Только в III квартале 2019 г. в ЕГРН внесены сведения о 5 границах: в Брянской (1) и Саратовской (1) областях, Красноярском крае (3).

• «Наличие в ЕГРН сведений о границах позволяет субъектам РФ эффективно управлять земельными ресурсами и объектами недвижимости, планировать доходы бюджетов всех уровней в части обеспечения поступления выплат по земельному налогу и арендной плате, способствует привлечению инвестиций в экономику регионов в целом, – подчеркнула заместитель Министра экономического развития Российской Федерации – руководитель Росреестра Виктория Абрамченко, отметив, что качество сведений в ЕГРН напрямую определяет привлекательность территорий и стимулирует деловую среду в них».
• Касаясь границ муниципальных образований, глава Росреестра добавила, что «актуальные сведения о таких границах в ЕГРН гарантируют права собственников недвижимости, снижают риски ведения бизнеса, в целом способствуют рациональному использованию земельных ресурсов и эффективному налогообложению».
•  

1. Справочно:
2. Границы субъектов РФ
3. К настоящему времени в ЕГРН полностью внесены сведения о региональных границах Москвы, республик Бурятия, Калмыкия, Саха (Якутия), Пермского края, Амурской, Астраханской, Владимирской областей, Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов.

В Центральном федеральном округе в ЕГРН внесено 29 из 94 границ; в Дальневосточном – 18 из 35; в Приволжском – 18 из 79; в Северо-Западном – 8 из 42; в Северо-Кавказском – 5 из 27; в Сибирском – 12 из 48; в Уральском – 19 из 29; в Южном – 9 из 24.

Границы муниципальных образований

По состоянию на 1 октября 2019 года в ЕГРН внесены все границы муниципальных образований в 19 субъектах Российской Федерации: республики Алтай, Карелия, Татарстан, Алтайский, Красноярский края, Амурская, Астраханская, Владимирская, Калининградская, Московская, Новосибирская, Рязанская, Саратовская, Сахалинская, Смоленская, Тамбовская, Челябинская, Ярославская области, Ямало-Ненецкий автономный округ.

По количеству учтённых в ЕГРН муниципальных границ лидируют Центральный и Приволжский федеральные округа – 216 и 183 соответственно. В Уральском федеральном округе внесены 133 границы, Сибирском – 121, Северо-Западном – 112, Дальневосточном – 85, Южном – 35, Северо-Кавказском – 10.

Активная работа по внесению сведений о границах муниципальных образований ведется в Удмуртской Республике, Забайкальском крае, Костромской, Курганской, Курской, Новосибирской, Самарской областях.

Полностью отсутствует информация о границах муниципальных образований, внесенных в ЕГРН, расположенных на территории Республики Крым, Магаданской, Ростовской областей, Москвы, Севастополя и Чукотского АО.

Министерство экономического развития Российской Федерации — Обращения граждан

МИНИСТЕРСТВО ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПИСЬМО

от 07.03.2013 № ОГ-Д23-1058

Департамент недвижимости Минэкономразвития России (далее – Департамент недвижимости) рассмотрел обращение от 8 февраля 2013 г., поступившее на портал Минэкономразвития России, по вопросу, связанному с образованием земельных участков, и сообщает.

В соответствии с Положением о Министерстве экономического развития Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 5 июня 2008 г. № 437, Минэкономразвития России не наделено полномочиями по разъяснению законодательства Российской Федерации, а также практики его применения.

Вместе с тем, полагаем возможным по затронутому в обращении вопросу отметить следующее.

Исходя из положений пунктов 3, 6 статьи 11.9, пункта 2 статьи 83 Земельного кодекса Российской Федерации границы земельных участков не должны пересекать границы муниципальных образований и (или) границы населенных пунктов.

Образование земельных участков не должно нарушать требования, установленные действующим законодательством.

Границы городских, сельских населенных пунктов не могут пересекать границы муниципальных образований или выходить за их границы, а также пересекать границы земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам.

Пунктом 5 части 3 Федерального закона от 24 июля 2007 г.

№ 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» (далее – Закон о кадастре) установлено, что в случае, если одна из границ образуемого земельного участка пересекает границу муниципального образования и (или) границу населенного пункта, орган кадастрового учета принимает решение об отказе в постановке на государственный кадастровый учет такого земельного участка.

При этом, действующим законодательством определение понятия «пересечение» границ земельных участков, в том числе многоконтурного земельного участка или земельного участка, представляющего собой единое землепользование, с границами муниципальных образований и (или) населенных пунктов, не установлено.

Вместе с тем, по мнению Департамента недвижимости, в случае, если обособленные (условные) участки, входящие в состав единого землепользования, или контура многоконтурных земельных участков располагаются в границах разных муниципальных образований и (или) населенных пунктов, то указанное является пересечением границ таких земельных участков с границами муниципальных образований и (или) населенных пунктов и нарушением положений статьи 11.9 Земельного кодекса Российской Федерации.

Кроме того, необходимо отметить, что у органа кадастрового учета отсутствуют соответствующие основания, предусмотренные пунктом 5 части 3 статьи 27 Закона о кадастре, для принятия решения об отказе или приостановлении осуществления государственного кадастрового учета земельных участков в случае проведения уточнения местоположения границ земельных участков, сведения о которых содержатся в государственном кадастре недвижимости.

С учетом изложенного, в случае, если земельный участок учтен в государственном кадастре недвижимости, в том числе в соответствии с положениями Федерального закона от 2 января 2000 г.

№ 28-ФЗ «О государственном земельном кадастре», при проведении процедуры уточнения местоположения границ такого земельного участка положения статьи 11.9 Земельного кодекса Российской Федерации и пункта 5 части 3 статьи 27 Закона о кадастре не применяются.

При этом, в случае образования земельного участка, в том числе многоконтурного, должны соблюдаться положения статьи 11.9 Земельного кодекса Российской Федерации.

Дополнительно сообщаем, что Росреестру дано поручение довести вышеуказанную позицию до сведения территориальных органов и подведомственных организаций Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии.

Границы муниципальных образований: установление и изменение

Установление и изменение границ муниципальных образований происходит согласно законам субъектов Российской Федерации.

Ранее Законом о местном самоуправлении (был принят в 1995 году) такой вопрос находился полностью в ведении этих субъектов, однако принятый в 2003 году Закон о местном самоуправлении ввел критерии, на основании которых могут устанавливаться границы различных муниципальных образований.

Перечень критериев, позволяющих установить границы муниципальных образований

К этим критериям относятся следующие:

• территория такого субъекта разграничивается между поселениями, при этом в нее могут не входить территории, содержащие низкий процент населения (кроме территорий, прописанных в пункте 3 части 1 статьи 11 указанного Закона);
• территории поселений (кроме тех, которые принадлежат городским округам) и межселенных территорий, формирующихся на территориях с малым числом населения и на упраздняемых поселенческих территориях, находятся в составе муниципальных районов;
• территория поселения складывается из населенных пунктов, располагающихся на исторических землях, а также прилегающих к ним землях общепользовательского типа, традиционного природопользования, используемых для развития поселения и рекреационных;
• территория поселения состоит из земель вне зависимости от их форм и целевого назначения;
• территория поселения городского типа может включать один город либо поселок, включая территории, которые определены под развитие его инфраструктуры, согласно генеральному плану этого поселения (сюда также могут входить сельские/поселковые земли, которые не являются образованиями муниципального типа);
• территория поселения сельского типа может включать (чаще всего) один сельский или поселковый населенный пункт, число жителей которого превышает 1000 человек (если плотность населения большая, то должно быть более 3000 человек), помимо этого могут быть включены группы населенных пунктов с общей территорией и числом жителей менее 1000 человек в каждом (при высокой численности населения должно быть менее 3000 в каждом);
• законы субъектов страны, на основании которых можно установить и изменить границы муниципальных образований, в обязательном порядке должны содержать список населенных пунктов, которые располагаются на подобных территориях;
• если село имеет численность жителей менее 1000 человек, то обычно он включается в состав территории поселения сельского типа;
• согласно законам субъекта Российской Федерации статус сельского поселения на основании численности населения и доступности поселения по территориальному признаку может получить сельская территория, состав населения которой не превышает 1000 человек;
• административным центром района муниципального типа может являться город, который имеет статус городского округа, расположенный в границах этого района (или поселок с похожим соответствием);
• границы сельского поселения, состоящего из двух и более пунктов, обычно устанавливаются на основании пешеходной доступности до административного центра с учетом обратного пути в течении одного рабочего дня (он должен быть доступен для всех пунктов, входящих в состав такого поселения), границы муниципального района — на основании транспортной доступности до административного центра с учетом обратного пути на протяжении одного рабочего дня (эти условия также должны соблюдаться для всех пунктов, входящих в состав района), исключением является территория с малой плотностью населения в сельских местностях, а также территории, которые слишком отдалены и находятся в труднодоступных местах;
• территориально населенный пункт должен полностью находиться на территории поселения;
• поселение не может территориально находиться в составе другого поселения;
• территория городского округа не должна территориально входить в состав муниципального района;
• границы территории муниципального района формируются на основании необходимости создания условий для решения задач местного значения, имеющих межпоселенческий характер, органами местного самоуправления муниципального района, включая выполнение на всей его территории некоторых полномочий государства, которые передаются им законами федерального значения и законами субъектов государства;
• территория поселения должна целиком находиться в составе территории муниципального района.

Органы государственной власти субъектов страны также занимаются изменением уже сформированных границ муниципальных образований. Помимо этого органы самоуправления могут инициировать изменение границ таких образований, давая в некоторых случаях согласие на такие изменения.

Нужна помощь преподавателя? Опиши задание — и наши эксперты тебе помогут!

Что нужно для инициации изменения границ муниципального образования

Если население инициирует изменение границ муниципального образования, то реализация такой инициативы проводится согласно федеральному закону и принятым согласно ему законам субъекта государства для инициации проведения референдума местного значения.

Замечание 1

Подготовку этого реализуют органы местного самоуправления и государственной власти на базе решений этих самых органов.

Пункты Закона о местном самоуправлении (действует с 2003 года), которые относятся также к вменению границ муниципальных образований в сравнении с Законом о местном самоуправлении от 1995 года содержат больше правовых гарантий, направленных на учет мнения населения касательно изменения территориальных границ, в черте которых выполняется местное самоуправление. Так, согласие жителей муниципальных образований на изменение его границ требуется если:

• изменение границ муниципальных районов включает отнесение территорий поселений/населенных пунктов одного района к территориям другого (согласно части 2 статьи 12 упомянутого Закона);
• изменение границ поселений включает отнесение территорий населенных пунктов, которые находятся в границах этого поселения, к территории другого поселения (согласно части 3 статьи 12 упомянутого закона).

Согласно закону получение согласия населения в процессе изменения границ района, в котором оно размещается, не требуется, если это осуществляется на территории с малой численностью населения и при этом проводимые изменения не затрагивают границы территории (поселения/населенные пункты), входящие в состав этого района (согласно части 4 статьи 12). Если подобное происходит, то решение об изменении границ должно приниматься представительными органами тех муниципальных образований, которые вовлечены в этот процесс.

Замечание 2

Правило, аналогичное этому, предусматривается также в процессе изменения границ муниципальных районов (включая находящиеся в его составе поселения), который влечет за собой отнесение территорий отдельных населенных пунктов (поселки/села), находящихся в составе этих поселений, к территориям городских округов (согласно части 2.1 статьи 12).

Установление и изменение территории муниципальных образований

I. Установление границ муниципальных образований.

Как отмечается в докладе Российского научного центра государственного и муниципального управления «Подготовка рекомендаций по реализации требований новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к формированию территорий муниципальных образований и структур органов местного самоуправления» в Федеральном законе №131-ФЗ 2003 года почти не содержится чётких количественных критериев, которыми можно руководствоваться при определении территорий муниципальных образований, но требование следовать таким критериям есть. В этой связи специалисты Российского научного центра государственного и муниципального управления предлагают в качестве главных применять следующие: выделение территорий с низкой плотностью населения; пешеходную и транспортную доступность, «людность» «опорных» населённых пунктов и поселений; обеспеченность их инфраструктурой и налоговой базой.

Дементьев Л.Н. предлагает следующий перечень основных требований, которые должны учитываться при установлении границ территорий, находящихся под юрисдикцией муниципальных образований:

• — отнесение территории субъекта Российской Федерации (существующего административного района в субъекте Российской Федерации) к территории с низкой либо высокой плотностью населения;
• — отнесение территории муниципального образования к категории труднодоступной местности;
• — вид населенного пункта;
• — статус муниципального образования;
• — возможность наделения муниципального образования отдельными государственными полномочиями (для городского округа и муниципального района);
• — наличие сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления вопросов местного значения (для городского округа и муниципального района);
• — временная доступность административного центра муниципального образования от самого отдаленного населенного пункта (критерий пешей и транспортной доступности).
• Федеральный закон №131-Ф3 2003 года, как указывалось ранее, сод ер-жит ряд ограничений и допущений, которые должны быть также соблюдены, при определении границ и состава территорий муниципальных образований. К числу ограничений относят следующие положения:
• — территория поселения не может находиться внутри территории другого поселения;
• — границы поселения и муниципального района не могут пересекаться границами населенного пункта;
• — территории городского округа не входят в состав территории муниципального района.
• К числу допущений, установленных Федеральным законом №131-Ф3 2003 года, относят:
• — для территорий муниципальных районов с низкой плотностью населения:
• — в их составе могут быть межселенные территории;
• — сельские поселения могут создаваться вокруг сельского населенного пункта с числом жителей менее 1000 человек;
• — требование о транспортной доступности муниципального района до административного центра может не применяться;
• — к городским и сельским поселениям применяется требование о пешеходной доступности до административных центров.
• — для территорий муниципальных районов со средней (высокой) плотностью населения:
• — межселенные территории отсутствуют;
• — вся территория района должна состоять из территорий поселений, входящих в состав муниципального района;
• — сельские поселения могут создаваться вокруг сельского населенного пункта с числом жителей более 1000 (3000) человек и с включением близлежащих сельских населенных пунктов с числом жителей менее 1000 (3000) человек;
• — образование городских поселений происходит на базе одного города или одного посёлка на территории, в состав которой входят сельские населённые пункты, которые не могут быть муниципальными образованиями;
• — применяется требование о транспортной доступности до административного центра муниципального района;
• — к городским и сельским поселениям применяется требование о пешеходной доступности до административных центров.

Однако, если следовать «букве» Федерального закона № 131-ФЗ 2003 года, то становится очевидным условность сформулированных рекомендаций. Статьи указанного Федерального закона, посвященные этим критериям, содержат союзы «и (или)», словосочетание «как правило», и в целом не содержат конкретных параметров плотности или доступности.

Причиной этому является, как доказано нами выше, невозможность на федеральном уровне предусмотреть единые критерии установления границ и состава территорий муниципальных образований для всех субъектов Российской Федерации.

Учет особенностей местных условий проживания и жизнедеятельности населения при осуществлении местного самоуправления является незыблемой прерогативой законодателей субъектов Российской Федерации.

Было бы целесообразно принятие в дальнейшем законов субъектов Российской Федерации, подробно регламентирующих требования, которыми руководствуется региональный законодатель при установлении и изменении границ и состава территории муниципальных образований. Причем в основу этих требований должна быть положена не «политическая воля», а соображения целесообразности и эффективности с позиций достижений отраслевых наук, в том числе муниципальной экономики и муниципального менеджмента.

II. Изменение границ муниципальных образований осуществляется законом субъекта Российской Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъекта Российской Федерации, федеральных органов государственной власти в соответствии с настоящим Федеральным законом.

Инициатива населения об изменении границ муниципального образования реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для выдвижения инициативы проведения местного референдума.

Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти об изменении границ муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти.

Закон субъекта Российской Федерации об изменении границ муниципального образования не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования, в период кампании местного референдума.

Процедура изменения границ муниципального образования предполагает две основных разновидности территориальных изменений:

1. изменение границ муниципальных районов;

2. изменение границ поселений.

Обратим внимание, что законодатель необоснованно не оговаривает специально изменение границ городских округов. Представляется, что в этом случае не могут применяться «в чистом виде» правила изменения границ поселений, поскольку в соответствии со ст. 2 Федерального закона № 131-ФЗ 2003 года городской округ хотя и является городским поселением, но не входит в состав муниципального района.

1. Изменение границ муниципальных районов.

1.1. Изменение границ муниципальных районов, влекущее отнесение территорий отдельных поселений и (или) населенных пунктов, входящих в состав района, к территориям других муниципальных районов.

1. Эта процедура предполагает две разновидности территориальных изменений:
2. — переход поселений от одного муниципального района к территории другого муниципального района;
3. — переход населенных пунктов от одного муниципального района к другому.
4. И в первом и во втором случае требуются решения представительных органов местного самоуправления обоих районов, как того, из которого осуществляется выход, так и того, в который осуществляется вхождение.

Выскажем предположение, что мнение муниципального района, из которого осуществляется выход, как правило, не должно учитываться.

В ситуации, когда поселение или населенный пункт настаивают на переходе, а муниципальный район, в составе которого они находятся, против этого учесть мнение района — значит заставить жителей поселения или населенного пункта участвовать в решении тех вопросов, интереса в которых они не видят. Для того чтобы констатировать, что жители района уже не составляют единый субъект местных интересов, достаточно осознания этого частью населения района, общего осознания для этого не требуется. И, наоборот, при включении поселения или населенного пункта в состав другого муниципального района, требуется согласие не только жителей переходящей территории, но и жителей муниципального района, к которому происходит присоединение.