Глава ii. разведка континентального шельфа и разработка его минеральных ресурсов

Сергей Донской, министр природных ресурсов и экологии РФ.

В августе 2012 г. минприроды россии представило на заседании правительства рф новую стратегию освоения ресурсов российского шельфа. согласно основным утверждённым отраслевым стратегическим документам (это генеральная схема развития нефтяной и газовой отрасли), разработка запасов российского шельфа в долгосрочной перспективе позволит стабилизировать добычу нефти, не допустить её падения, а для газовой отрасли реализация проектов на шельфе – это главный резерв роста производства. поэтому разработка углеводородов на шельфе критически важна для энергетического баланса страны

В настоящее время важнейшие нефтегазодобывающие провинции страны вступают в зрелую фазу развития, что обуславливает необходимость ускоренного освоения новых, малоизученных регионов, среди которых шельфы арктических и дальневосточных морей обладают наиболее высокими перспективами. Проще говоря, шельф, по сути, единственная нефтегазоносная провинция, в пределах которой вероятно открытие крупных и уникальных месторождений углеводородов.

Российский шельф имеет самую большую в мире площадь – более 6 млн км2 и содержит более 110 млрд т ресурсов нефти и газа в пересчёте на условное топливо.

Однако освоение и геологическое изучение континентального шельфа в России в настоящее время значительно отстаёт от других нефтегазодобывающих государств. Несколько показательных цифр. Так, в британском секторе Северного моря площадью 130 тыс. км2 по состоянию на июнь 2011 г.

пробурено 3366 поисковых и разведочных скважин. В норвежском секторе на площади 150 тыс.

км2 пробурена 1101 поисковая скважина, на глубоководном шельфе Бразилии только в 2008–2010 годах пробурено 246 скважин, при этом успешность поискового разведочного бурения в этих регионах колеблется от 40% до 65%. Всего сейчас на всех 6 млн км2 российского шельфа пробурено только 257 поисковых разведочных скважин. Это за всё время изучения шельфа.

Основные причины того, что Россия, одной из первых в мире приступив к освоению шельфа, осуществляет его изучение и освоение темпами, значительно отстающими от темпов иных государств… Это в первую очередь недостаточность имеющихся механизмов экономического стимулирования, тяжёлые природно-климатические ледовые условия, характерные для арктического шельфа, отсутствие или недостаточность имеющейся инфраструктуры, особенно для удалённых регионов в восточной Арктике, отсутствие технологий, позволяющих эффективно и безопасно осваивать месторождения нефти и газа в условиях арктического шельфа и, наконец, правовой и организационный режим, не способствующий привлечению необходимого количества инвестиций на шельф. Если некоторые из этих причин в силу объективного характера мы не можем устранить, то ряд из них в наших силах скорректировать путём принятия программно-целевых и управленческих решений.

Сейчас темпы геологического изучения континентального шельфа явно недостаточны. Для реализации его потенциала хотя бы в среднесрочной перспективе необходимо намного больше ресурсов и средств. Государство вкладывает в начальные стадии геологоразведки в настоящее время в год 1 млрд рублей.

Объём инвестиций компаний-недропользователей составил в прошлом году чуть более 30 млрд рублей. Что из себя представляют эти цифры в физических объёмах, можно привести на примере: в 2008–2010 годах на нашем шельфе пробурено только 11 поисковых разведочных скважин.

Такая низкая геологоразведочная активность сказывается и на успехах. За это же время на шельфе открыты только четыре месторождения. Для сравнения: в тот же период в Норвегии пробурено в 10 раз больше скважин (110), и соответственно результат был зафиксирован в 10 раз больше – 44 месторождения.

На глубоководном шельфе Бразилии за тот же период пробурено 246 поисково-разведочных скважин, то есть всего на 11 скважин меньше, чем на всём российском шельфе пробурено за весь период его изучения.

Продолжение текущей ситуации без принятия мер, направленных на интенсификацию освоения шельфа, ведёт к тому, что риск его невовлечения в освоение в обозримом будущем усугубляется.

На мировых рынках углеводородов сейчас происходят существенные изменения, которые заметно меняют условия экспорта и конкурентные позиции российских углеводородов.

С одной стороны, прогнозируется продолжение роста потребления, с другой стороны – авторитетными международными и российскими организациями прогнозируется рост мирового производства углеводородов, в том числе за счёт нетрадиционных источников.

В этих условиях важнейшим вызовом становится обеспечение конкурентоспособности углеводородов российского шельфа на мировом рынке в условиях усиливающейся конкуренции.

На обеспечение энергетически безопасного развития России и закрепление нашего конкурентного преимущества на мировых энергетических рынках и направлены представленные проекты, программы разведки континентального шельфа и разработки его минеральных ресурсов, рассчитанные на период с 2012 г. до 2030 г. Достичь заявленной цели предполагается путём создания налоговых, управленческих, инфраструктурных, правовых условий, направленных на значительное увеличение объёмов геолого-разведочных работ на континентальном шельфе.

При подготовке проекта программы нами были проработаны две возможные модели изучения и освоения ресурсов континентального шельфа – инерционный и инновационный варианты.

При рассмотрении первого варианта, инерционного, мы оценивали, какие средства и сроки нам понадобились бы, чтобы обеспечить достижение показателей программы при сохранении действующего порядка, предусматривающего освоение шельфа силами исключительно двух государственных компаний, а также в рамках, заданных существующей налоговой системой.

В основу инновационного сценария положено наше предложение по корректировке налогового законодательства, а также предложение по созданию условий по привлечению частных инвестиций на континентальный шельф Российской Федерации и законодательному закреплению геологического изучения как самостоятельного вида пользования недрами. Напомню, что в настоящее время на шельфе разрешено только геологическое изучение разведки и добыча, то есть освоение происходит по совмещённой лицензии. Эти предложения позволили бы нам, по нашим оценкам, привлечь значительное количество частных средств в проекты на шельфе, без которых реализация углеводородного потенциала шельфа в обозримые сроки невозможна. Расчёты показывают, что реализация наших предложений в составе инновационного сценария позволит значительно улучшить показатели реализации программы по сравнению с тем, если всё останется без изменений.

При реализации инновационного сценария планируется увеличение числа поисковых скважин на шельфе почти в 2 раза, значительное увеличение числа сейсморазведочных работ, существенное увеличение за срок реализации программы прироста запасов (ресурсов) углеводородов – более 14,5 млрд т условного топлива. Соответственно, планируется увеличение объёмов накопленной добычи газа и нефти на шельфе до 380 млн т по нефти и 1,76 трлн м3 – по газу. Это всё без учёта проектов, которые сейчас реализуются на условиях СРП (соглашение о разделе продукции).

Следует отметить, что полноценная реализация инновационного сценария позволит значительно увеличить эти показатели за счёт привлечения именно частных инвестиций. Речь идёт исключительно о частных инвестициях.

По нашим оценкам, программа позволит достичь необходимого уровня геологической изученности шельфа, достаточного для корректного прогноза нефтегазоносности без необходимости увеличения государственного финансирования геологоразведочных работ.

Мы предполагаем, что затраты государства на геологоразведку сохранятся в размере, предусмотренном долгосрочной программой ВМСБ (воспроизводство минерально-сырьевой базы), которая была утверждена ещё в 2008 г., и проектом государственной программы воспроизводства и использования природных ресурсов.

Реализация предусмотренных инновационным вариантом мер организационного и административного стимулирования позволит уменьшить минимальную величину экономически эффективных запасов для освоения на шельфе до 55 млн т нефти и по газу – 150 млрд м3 газа, а также уменьшит долю нерентабельных месторождений на шельфе из числа открытых и учтённых государственных запасов с 73% до 27%.

Освоение шельфа в рамках инерционного сценария потребует принципиально иного размера госрасходов на геологоразведку, если мы хотим достичь до 2030 г. показателей изученности, необходимых для обеспечения минерально-сырьевой безопасности страны, и оставит за гранью экономической рентабельности почти половину из открытых и учтённых госбалансом запасов и более двух третей запасов газа.

Какой механизм предлагается использовать в программе для достижения высоких показателей экономической эффективности? Прежде всего, за счёт введения нового налогово-таможенного режима освоения шельфовых месторождений.

Его основные черты и принципы уже сформированы в распоряжении Правительства №443-р от 12 апреля 2012 г. Речь идёт об адаптивности налогов к изменениям конъюнктуры мирового рынка энергоносителей, что особенно актуально в условиях усиливающейся волатильности цен.

Это достигается за счёт применения адвалорной ставки НДПИ.

Второе – налоговая нагрузка не сконцентрирована на валовом доходе, а распределена между валовым доходом и финансовым результатом. Определение размера вывозных таможенных пошлин, применение которых позволило бы получить инвестору гарантированный финансовый результат от реализации шельфовых проектов.

Наконец, обеспечение стабильности условий налогообложения для инвесторов, вкладывающих финансовые средства в изучение и освоение шельфа.

Введение предполагаемого налогового режима позволит существенно повысить добычу на континентальном шельфе, что обеспечит сумму государственных доходов более чем на 45% выше по сравнению с действующим налоговым режимом, а это немалые деньги – около 7 трлн рублей (это за период разработки месторождений). Только за период действия программы дополнительный доход государства за счёт введения специального налогового режима составит около 2 трлн рублей.

Но, на наш взгляд, одних только мер экономического стимулирования для полноценной реализации потенциала шельфа недостаточно. Изучение шельфа, очевидно, сдерживает принятая сейчас схема, при которой все три стадии освоения шельфовых проектов (региональная, поисковая и добычная) распределены между государством и госкомпаниями.

При этом из всех средств, необходимых для начальной стадии геологоразведки (это региональное изучение), государством финансируется только 1/6 часть, а госкомпаниям выдаются лицензии, в которых обязательства по региональному изучению не предусматриваются. Возникает дефицит финансирования региональной стадии – почти 100 млрд рублей.

Это означает, что значительная часть шельфа будет продолжать оставаться белым пятном.

Следующая стадия геологоразведки, самая высокорискованная, поисково-оценочная и самая капиталоёмкая – разведка и добыча – сейчас целиком лежит на госкомпаниях.

Имея в виду размер нашего шельфа и стоимость его освоения, полноценное изучение шельфа, ввод его в разработку силами только двух госкомпаний в обозримой перспективе достаточно сложен.

Это находит своё отражение в минимальных и зачастую откровенно недостаточных объёмах геологоразведочных работ, установленных в действующих лицензиях, переносе сроков исполнения лицензионных обязательств, что создаёт риск недовосполнения, недовоспроизводства минерально-сырьевой базы углеводородов на шельфе и недостижения заявленных в стратегических документах планов по уровням добычи углеводородов. Мы считаем, и будем настаивать, на необходимости увеличения объёмов геологоразведочных работ, в том числе и по выданным уже лицензиям, и в дальнейшем будем достаточно жёстко контролировать эти показатели по компаниям.

В свою очередь реализация инновационного сценария предлагает законодательное разделение видов геологического изучения по этапам и стадиям с выделением поисково-оценочного и разведочно-добычного этапов.

В этом случае на стадии поиска и оценки к операциям на шельфе помимо госкомпаний может быть допущен широкий круг компетентных частных компаний, которые будут вести геологические изучения на условиях коммерческого риска при продуманных гарантиях достижения ими экономической эффективности от деятельности на шельфе.

Также на шельф предлагается допустить специализированные сервисные компании, в том числе находящиеся под контролем Российской Федерации, которые будут производить геологическую информацию за счёт собственных средств и передавать её в государственные фонды с сохранением права её коммерческой реализации заинтересованным лицам – госкомпаниям и их потенциальным миноритарным партнёрам. Общая сумма финансовых затрат государства при этом сценарии сохранится на уровне 22,5 млрд рублей, уже предусмотренных в долгосрочной программе.

Основными преимуществами данного сценария являются возможность активизировать работы по геологическому изучению континентального шельфа за счёт привлечения ресурсов большего числа недропользователей, привлечение на российский шельф широкого круга сервисных компаний на основе мультиклиентской съёмки, создание рынка геологической информации по российскому шельфу, что позволит повысить его привлекательность для широкого круга инвесторов, также сохранить госконтроль через участие госкомпаний во всех проектах.

Реализация инновационного сценария создаст основу для воспроизводства минерально-сырьевой базы за счёт месторождений шельфа в период естественного исчерпания запасов сырья на суше, а также ускорит разработку шельфовых проектов в обозримые сроки.

Ожидаемые результаты помимо очевидного экономического эффекта в виде поступлений налогов и платежей в консолидированный бюджет окажут опосредованное влияние на социально-экономическую ситуацию, прежде всего в депрессивных районах и на территориях со сложными природно-климатическими, демографическими и экологическими условиями. Суммарный эффект от результатов геологоразведочных работ окажет положительное мультипликативное воздействие на развитие всех базовых отраслей российской экономики и, как следствие, будет способствовать созданию новых рабочих мест, улучшению условий труда и адаптации различных слоёв населения, социальных групп к новым экономическим отношениям, повышению качества жизни.

/Правительство Российской Федерации/

Глава II. Разведка континентального шельфа и разработка его минеральных ресурсов

Статья 6.1. Государственная программа разведки континентального шельфа и разработки его минеральных ресурсов

Государственная программа разведки континентального шельфа и разработки его минеральных ресурсов является документом, определяющим цели и основные направления деятельности по разведке континентального шельфа и освоению его минеральных ресурсов.
Указанная государственная программа разрабатывается федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством Российской Федерации, по согласованию с федеральными органами исполнительной власти, определенными соответственно Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации, и утверждается Правительством Российской Федерации.
ГАРАНТ:

См. комментарии к статье 6.1 настоящего Федерального закона

Статья 7. Предоставление пользователям недр участков континентального шельфа
Участки континентального шельфа, к которым относятся участки недр континентального шельфа (далее — участки), могут предоставляться лицам, соответствующим требованиям, предусмотреннымчастью третьей статьи 9 Закона Российской Федерации от 21 февраля 1992 года N 2395-I «О недрах» (далее — Закон Российской Федерации «О недрах»).
Участки предоставляются пользователям недр для:
регионального геологического изучения;
геологического изучения;
геологического изучения, разведки и добычи минеральных ресурсов;
осуществления иных видов пользования недрами, предусмотренных Законом Российской Федерации «О недрах».
Участки представляют собой геометризованные блоки, параметры которых указываются в лицензии на пользование недрами, в том числе площадь морского дна с координатами ее границ и глубины недр.
Части четвертая — пятая утратили силу.
Информация об изменениях:
См. текст частей четвертой — пятой статьи 7
Федеральным законом от 30 декабря 2012 г. N 323-ФЗ в часть шестую статьи 7 настоящего Федерального закона внесены изменения
См. текст части в предыдущей редакции

Предоставление в пользование участков осуществляется без проведения аукционов. Порядок предоставления в пользование участков и пользования участками регламентируется настоящим Федеральным законом, законодательством Российской Федерации о недрах и законодательством о газоснабжении в Российской Федерации.

Пользователям недр, которые соответствуют требованиям, предусмотренным частью третьей статьи 9 Закона Российской Федерации «О недрах», и осуществляют геологическое изучение участков в рамках соответствующих федеральных целевых программ, могут предоставляться субсидии из федерального бюджета на осуществление работ по геологическому изучению участков.

ГАРАНТ:

О соглашениях о разделе продукции см. Федеральный закон от 30 декабря 1995 г. N 225-ФЗ

См. Правила безопасности при разведке и разработке нефтяных и газовых месторождений на континентальном шельфе, утвержденные постановлением Госгортехнадзора РФ от 5 июня 2003 г. N 58

См. комментарии к статье 7 настоящего Федерального закона

Информация об изменениях:

Федеральным законом от 30 декабря 2012 г. N 287-ФЗ в статью 8 настоящего Федерального закона внесены изменения, вступающие в силу с 1 июля 2013 г.

См. текст статьи в будущей редакции

Федеральным законом от 21 ноября 2011 г. N 331-ФЗ в статью 8 настоящего Федерального закона внесены изменения, вступающие в силу с 1 января 2012 г.

См. текст статьи в предыдущей редакции
Статья 8. Особенности разведки континентального шельфа и разработки его минеральных ресурсов
ГАРАНТ:

См. Положение о порядке лицензирования пользования недрами, утвержденное постановлением ВС РФ от 15 июля 1992 г. N 3314-1

Лицензии на пользование недрами (далее для настоящей главы — лицензия) выдаются федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством Российской Федерации, по согласованию с федеральными органами исполнительной власти, определяемыми соответственно Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации, или с уведомлением указанных органов.
Права и обязанности пользователя недр возникают с даты государственной регистрации лицензии в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о недрах.
Лицензия и ее неотъемлемые составные части наряду с требованиями к содержанию лицензий, установленными законодательством Российской Федерации о недрах, должны содержать сведения:
об условиях экологического и гидрометеорологического обеспечения пользования участками и о мерах по такому обеспечению, включая организацию мониторинга состояния и загрязнения окружающей среды, предупреждение, снижение и возмещение ущерба, наносимого окружающей среде, в том числе водным биоресурсам;

о мерах по предотвращению и ликвидации аварийных ситуаций;
об условиях страхования, консервации и (или) ликвидации установок и сооружений по завершении работ;
о праве пользователя недр на создание, эксплуатацию, использование искусственных островов, установок, сооружений, проведение буровых работ, прокладку подводных кабелей, трубопроводов в соответствии с проектной документацией, предусмотренной законодательством Российской Федерации о недрах, законодательством о градостроительной деятельности.
Часть четвертая утратила силу.
Информация об изменениях:
См. текст части четвертой статьи 8
Часть пятая утратила силу.
Информация об изменениях:
См. текст части пятой статьи 8
Часть шестая утратила силу с 1 января 2005 г.
Информация об изменениях:
См. текст части шестой статьи 8

Запрещается выдавать лицензии, если региональное геологическое изучение, геологическое изучение, разведку и добычу минеральных ресурсов планируется осуществлять в границах особо охраняемых природных территорий континентального шельфа.

Осуществление регионального геологического изучения, геологического изучения, разведки и добычи минеральных ресурсов в границах рыбохозяйственных заповедных зон континентального шельфа ограничивается или запрещается в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Право пользования участками не может быть передано пользователями недр третьим лицам в порядке уступки прав, предусмотренном гражданским законодательством Российской Федерации.
Пользователи недр, которым предоставлены участки, обязаны:
осуществлять технологические, гидротехнические, санитарные и иные мероприятия, а также соблюдать применимые принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, в том числе по защите и сохранению морской среды и природных ресурсов континентального шельфа;
регулярно поддерживать связь с береговыми службами Российской Федерации и при наличии соответствующего оборудования передавать в основные международные синоптические сроки в ближайший радиометеорологический центр Российской Федерации оперативные данные метеорологических и гидрологических наблюдений в соответствии со стандартными процедурами Всемирной метеорологической организации.
Часть десятая утратила силу.
Информация об изменениях:
См. текст части десятой статьи 8
Контроль за соблюдением условий пользования участками осуществляется федеральными органами исполнительной власти, определенными соответственно Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации (далее в настоящей статье — уполномоченные федеральные органы исполнительной власти).
Владелец лицензии по запросу уполномоченных федеральных органов исполнительной власти обязан предоставлять им необходимую документацию, давать объяснения по вопросам, входящим в компетенцию этих органов, обеспечивать условия проведения проверки выполнения условий лицензии.
Уполномоченные федеральные органы исполнительной власти уведомляют в письменной форме владельца лицензии и федеральный орган исполнительной власти, выдавший лицензию, о результатах проверки, при необходимости приостанавливают работы и вносят предложения о досрочном прекращении права пользования участками.
Особенности отношений, возникающих при пользовании участками в соответствии с условиями соглашений о разделе продукции, устанавливаются законодательством Российской Федерации.
ГАРАНТ:
См. комментарии к статье 8 настоящего Федерального закона
Статья 9. Проведение буровых работ на континентальном шельфе
Буровые работы на континентальном шельфе могут проводиться для целей, не противоречащих международным договорам Российской Федерации, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам.
Условия проведения буровых работ включают в себя:
1) типы и технические характеристики буровых платформ и иного используемого для проведения буровых работ оборудования;
2) сведения о соответствии буровых и тампонажных растворов требованиям в области охраны окружающей среды;
3) комплекс мероприятий по предотвращению загрязнения окружающей среды, а также по снижению и возмещению ущерба, наносимого окружающей среде, в том числе водным биоресурсам;
4) данные о мерах по обеспечению безопасности судоходства, транспортной безопасности при проведении буровых работ и в районе их проведения.

В случае предоставления в пользование участка для регионального геологического изучения, геологического изучения, разведки и добычи минеральных ресурсов континентального шельфа лицензия предоставляет ее владельцу право на проведение буровых работ в соответствии с проектной документацией, предусмотренной законодательством Российской Федерации о недрах,законодательством о градостроительной деятельности. При наличии в лицензии указания на право ее владельца проводить буровые работы получение разрешения на проведение буровых работ не требуется.

Порядок выдачи разрешений на проведение буровых работ для целей, не связанных с региональным геологическим изучением, геологическим изучением, разведкой и добычей минеральных ресурсов континентального шельфа, устанавливается Правительством Российской Федерации.

Информацмя о Программе разведки континентального шельфа РФ на период с 2012 по 2030 гг

Минприроды России разработало проект Программы разведки континентального шельфа Российской Федерации на период с 2012 по 2030 гг.

Минприроды России разработало проект Программы разведки континентального шельфа Российской Федерации на период с 2012 по 2030 гг.
В результате реализации данной Программы будет закреплено конкурентное преимущество Российской Федерации на мировом рынке углеводородов, обеспечено развитие национальной экономики, энергетической и социальной сфер.
Программа направлена на повышение геологической изученности континентального шельфа, формирование инфраструктуры с целью замещения выбывающих из освоения объектов недропользования, развитие пионерных проектов, находящихся на территории Российской Федерации.

В тексте проекта рассмотрены инерционный и инновационный варианты изучения и освоения ресурсов недр континентального шельфа Российской Федерации.

Инерционный вариант предполагает сохранение действующей системы нормативного регулирования и государственного управления отношениями недропользования.

Инновационный вариант предусматривает допуск широкого круга лиц к проведению работ по изучению и освоению шельфа, включая этап регионального геологического изучения, а также меры экономического стимулирования реализации проектов на шельфе.

В программе предусмотрена необходимость бурения поисковых скважин в общем количестве 150-290 шт. общей протяженностью 400-650 тыс. м, проведение сейсморазведки 2D в объёме 800-930 тыс. пог. км (в том числе 610-630 тыс. пог. км в рамках региональных геологоразведочных работ), 3D – в объёме 60-80 тыс. кв2.

Ожидаемый прирост запасов нефти и газового конденсата – 850-1300 млн т, прирост запасов газа – 3400-13000 млрд м3.
Ожидаемый объём накопленной добычи нефти и газового конденсата на континентальном шельфе в период действия Программы 380-1250 млн т, без учёта добычи по проектам на условиях соглашения о разделе продукции (СРП) и 925-1795 млн т с учётом добычи на условиях СРП.
Объём накопленной добычи газа на континентальном шельфе в период действия Программы 1003-2610 млрд м3 без учёта добычи на условиях СРП и 1588-3195 млрд м3 с учётом добычи на условиях СРП.
Проект Программы разведки континентального шельфа Российской Федерации и разработки его минеральных ресурсов на долгосрочную перспективу подготовлен Минприроды России в соответствии с поручением Председателя Правительства РФ и в настоящий момент находится на согласовании в федеральных органах исполнительной власти.