Статья 38. Ответственность должностных лиц

Статья 2.4. Административная ответственность должностных лиц

Административной ответственности подлежит должностное лицо в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей.

Примечание.

Под должностным лицом в настоящем Кодексе следует понимать лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, то есть наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации. Совершившие административные правонарушения в связи с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций руководители и другие работники иных организаций, арбитражные управляющие, а также совершившие административные правонарушения, предусмотренные статьями 9.22, 13.25, 14.24, 14.25, 14.55, 14.56, частью 3 статьи 14.57, 14.61, 14.63, 14.64, 15.17 — 15.22, 15.23.1, 15.24.1, 15.25, 15.26.1, 15.26.2, 15.29 — 15.31, 15.37, 15.38, частями 9 и 9.1 статьи 19.5, статьями 19.7.3, 19.7.12 настоящего Кодекса, члены советов директоров (наблюдательных советов), коллегиальных исполнительных органов (правлений, дирекций), счетных комиссий, ревизионных комиссий (ревизоры), ликвидационных комиссий юридических лиц и руководители организаций, осуществляющих полномочия единоличных исполнительных органов других организаций, физические лица, являющиеся учредителями (участниками) юридических лиц, руководители организаций, осуществляющих полномочия единоличных исполнительных органов организаций, являющихся учредителями юридических лиц, несут административную ответственность как должностные лица. Лица, осуществляющие функции члена комиссии по осуществлению закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, контрактные управляющие, работник контрактной службы, совершившие административные правонарушения, предусмотренные статьями 7.29 — 7.32, 7.32.5, частями 7, 7.1 статьи 19.5, статьей 19.7.2 настоящего Кодекса, несут административную ответственность как должностные лица. Лица, осуществляющие функции по организации и осуществлению закупок в соответствии с законодательством Российской Федерации в сфере закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц, в том числе члены комиссии по осуществлению закупок, совершившие административные правонарушения, предусмотренные статьей 7.32.3, частью 7.2 статьи 19.5, статьей 19.7.2-1 настоящего Кодекса, несут административную ответственность как должностные лица. Лица, осуществляющие функции члена лицензионной комиссии и совершившие административное правонарушение, предусмотренное статьей 19.6.2 настоящего Кодекса, несут административную ответственность как должностные лица. Лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, совершившие административные правонарушения, несут административную ответственность как должностные лица, если настоящим Кодексом не установлено иное. Лица, осуществляющие функции по организации и проведению обязательных в соответствии с законодательством Российской Федерации торгов, в том числе члены конкурсной комиссии, аукционной комиссии, совершившие административные правонарушения, предусмотренные статьей 7.32.4 настоящего Кодекса, несут административную ответственность как должностные лица. Лица, осуществляющие деятельность в области оценки пожарного риска (аудита пожарной безопасности), совершившие административные нарушения, предусмотренные частью 9 статьи 20.4 настоящего Кодекса, несут административную ответственность как должностные лица. Физические лица, осуществляющие деятельность в области проведения экспертизы в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, совершившие административное правонарушение, предусмотренное статьей 7.32.6 настоящего Кодекса, несут административную ответственность как должностные лица.

Постановление Верховного Суда РФ от 25.04.2017 N 32-АД17-6
Требование: Об отмене актов о привлечении к ответственности, предусмотренной ч. 2.1 ст. 14.16 КоАП РФ, за розничную продажу алкогольной продукции несовершеннолетнему лицу.

Решение: В удовлетворении требования отказано, так как в действиях заявителя имеется состав вмененного правонарушения, порядок и срок давности привлечения к административной ответственности соблюдены, административное наказание назначено в соответствии с санкцией ст. 14.16 КоАП РФ.

В соответствии со статьей 2.

4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях административной ответственности подлежит должностное лицо в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей.

Совершившие административные правонарушения в связи с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций руководители и другие работники организаций несут административную ответственность как должностные лица.

Постановление Верховного Суда РФ от 17.04.2017 N 39-АД17-2
Требование: Об отмене актов о привлечении к ответственности, предусмотренной ст. 7.22 КоАП РФ, за нарушение правил содержания и ремонта жилого дома.
Решение: Производство по делу прекращено в связи с истечением срока давности привлечения к административной ответственности.

В соответствии со статьей 2.

4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях административной ответственности подлежит должностное лицо в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей.

Определение Верховного Суда РФ от 28.04.

2017 N 304-АД16-19379 по делу N А67-2319/2016
Требование: О пересмотре в кассационном порядке судебных актов по делу об оспаривании постановления о привлечении к административной ответственности.

Решение: В передаче дела в Судебную коллегию по экономическим спорам ВС РФ отказано, поскольку суды пришли к выводу о наличии в действиях общества признаков состава административного правонарушения.

Довод жалобы о необходимости привлечения к ответственности должностного лица общества (исполнительного директора) несостоятелен. Из санкции части 1 статьи 7.23.2 КоАП РФ следует, что административной ответственности подлежат граждане, должностные лица и юридические лица. В силу части 3 статьи 2.

1 КоАП РФ привлечение к административной или уголовной ответственности физического лица не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение юридическое лицо. Согласно пункту 15 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.

2005 N 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» в соответствии с частью 3 статьи 2.1 КоАП РФ в случае совершения юридическим лицом административного правонарушения и выявления конкретных должностных лиц, по вине которых оно было совершено (статья 2.

4 КоАП РФ), допускается привлечение к административной ответственности по одной и той же норме как юридического лица, так и указанных должностных лиц.

Постановление Верховного Суда РФ от 11.04.2017 N 46-АД17-11
Требование: Об отмене актов о привлечении к ответственности, предусмотренной ч. 2 ст. 9.

5 КоАП РФ, за нарушение сроков направления в уполномоченный на осуществление государственного строительного надзора орган извещения о начале строительства.

Решение: В удовлетворении требования отказано, поскольку факт начала строительства здания школы установлен, при этом извещение о начале таких работ в уполномоченный орган не направлялось.

В соответствии со статьей 2.

4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях административной ответственности подлежит должностное лицо в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей.

Постановление Верховного Суда РФ от 31.03.2017 N 46-АД17-8
Требование: Об отмене постановления о привлечении к ответственности по ст. 6.

4 КоАП РФ за нарушение санитарно-эпидемиологических требований к эксплуатации жилых помещений и общественных помещений, зданий, сооружений и транспорта.

Решение: Производство по делу прекращено в связи с истечением сроков давности привлечения к административной ответственности.

Более того, следует учесть, что в соответствии с положениями статьи 2.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях административной ответственности подлежит должностное лицо в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей.

Постановление Верховного Суда РФ от 09.03.2017 N 78-АД17-8
Требование: Об отмене актов о привлечении к ответственности, предусмотренной ч. 1 ст. 15.

6 КоАП РФ, за непредставление генеральным директором общества в установленный законодательством о налогах и сборах срок расчета по авансовому платежу по налогу на имущество организаций.

Решение: Производство по делу прекращено в связи с отсутствием состава административного правонарушения.

Статьей 2.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрено, что административной ответственности подлежит должностное лицо в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей.

Постановление Верховного Суда РФ от 13.02.2017 N 18-АД17-2
Требование: Об отмене актов о привлечении к ответственности, предусмотренной ч. 2 ст. 15.15.5 КоАП РФ, за нарушение условий предоставления субсидий.

Решение: В удовлетворении требования отказано, поскольку состав правонарушения доказан, процедура и сроки привлечения к административной ответственности не нарушены, наказание назначено в установленных пределах.

В соответствии со статьей 2.

4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях административной ответственности подлежит должностное лицо в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей.

Постановление Верховного Суда РФ от 13.02.2017 N 84-АД17-2
Требование: Об отмене постановления о привлечении к ответственности по ч. 4.2 ст. 7.30 КоАП РФ за утверждение документации об аукционе с нарушением требований, предусмотренных законодательством РФ о контрактной системе в сфере закупок.

Решение: В удовлетворении требования отказано, так как факт совершения должностным лицом государственного заказчика данного правонарушения подтвержден; правила подведомственности, порядок и срок давности привлечения к ответственности соблюдены; наказание назначено в пределах санкции ч. 4.2 ст. 7.

30 КоАП РФ.

В соответствии со статьей 2.

4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях административной ответственности подлежит должностное лицо в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей.

Постановление Верховного Суда РФ от 13.01.2017 N 56-АД16-13
Требование: Об отмене актов о привлечении к ответственности по ч. 1 ст. 19.

5 КоАП РФ за невыполнение в установленный срок законного предписания должностного лица органа внутренних дел об устранении нарушений законодательства в области безопасности дорожного движения.

Решение: Производство по делу прекращено в связи с отсутствием в действиях заявителя состава вмененного правонарушения.

Согласно статье 2.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях административной ответственности подлежит должностное лицо в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей.

Постановление Верховного Суда РФ от 13.01.2017 N 56-АД16-12
Требование: О привлечении к ответственности по ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ за невыполнение в установленный срок законного предписания должностного лица об устранении нарушений законодательства.
Решение: Производство по делу прекращено на основании п. 2 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ в связи с отсутствием состава административного правонарушения.

Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 N 5
(ред. от 19.12.2013)
«О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях»

15. В соответствии с частью 3 статьи 2.1 КоАП РФ в случае совершения юридическим лицом административного правонарушения и выявления конкретных должностных лиц, по вине которых оно было совершено (статья 2.4 КоАП РФ), допускается привлечение к административной ответственности по одной и той же норме как юридического лица, так и указанных должностных лиц.

Административная ответственность юридических лиц и предпринимателей

Общие основания административной ответственности юридических лиц и предпринимателей

Российская Федерация далеко не первое государство, где широко применяется институт административной ответственности юридических лиц и предпринимателей (в тех странах, где разделяется статус юридических лиц и лиц, занимающихся бизнесом персонально).

В Европе нет ни одного государства, в котором бы в повседневной правоприменительной практике не подтверждалась значимость и эффективность данного института.

Закономерно поэтому, что и КоАП РФ проявляет к нему повышенное внимание, признавая юридических лиц и предпринимателей субъектами значительного количества административных правонарушений, связанных с несоблюдением установленных правил в области промышленности и энергетики, связи и информации, предпринимательской деятельности, антимонопольного законодательства, финансов, налогов и сборов, рынка ценных бумаг, таможенного дела, транспорта, экологии и многих других.

Правовой статус юридического лица в административно-деликтных отношениях имеет существенные особенности, наличие которых обусловило выделение в КоАП РФ ряда специальных норм, характеризующих специфику административной ответственности этой группы субъектов. Укажем на некоторые черты этой специфики.

1. В основе понятия юридического лица как субъекта административного правонарушения лежит гражданско-правовое определение данной правовой категории, сформулированное в ГК РФ (статьи 48 и 51 ГК РФ). Обязательным признаком юридического лица в таких отношениях является наличие у него гражданской правосубъектности. Из этого следует два важных вывода.

Во-первых, не любая организация, обладающая гражданской правосубъектностью, может быть субъектом административной ответственности.

В частности, не являются таковыми общественные объединения, не зарегистрированные в качестве юридического лица (например, религиозные группы), международные организации, их филиалы и представительства, работающие на территории Российской Федерации, а также филиалы и представительства российских юридических лиц.

Во-вторых, административная ответственность юридических лиц распространяется не только на хозяйствующих субъектов, но и на субъектов публичного права, имеющих статус юридического лица.
Речь идет о различных публично-правовых образованиях, главным предназначением которых является не участие в гражданском обороте и не осуществление предпринимательской деятельности, а решение задач общественного характера либо путем различных форм общественной самодеятельности, либо путем реализации властных полномочий публичного управления.
Можно выделить две группы таких субъектов:
•организации, которые упоминаются в качестве юридических лиц в ГК РФ;
•организации, которые в качестве юридических лиц в ГК РФ не упоминаются и приобретают данный статус на основании иных нормативных правовых актов.

К первой группе можно отнести некоторые общественные объединения и учреждения, в том числе профсоюзы, политические партии, государственные и муниципальные учреждения: образовательные учреждения культуры, здравоохранения, научно-исследовательские институты, государственные университеты и т.п.

Во вторую группу входят, в частности, федеральные органы исполнительной власти и их территориальные органы (за исключением Правительства РФ, которое в соответствии с Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г.

№ 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» не имеет статуса юридического лица); иные государственные органы, например Счетная палата, Центральная избирательная комиссия, а также представительные и исполнительные органы субъектов РФ, такие же органы местного самоуправления (подробнее см.

: «Рассмотрение в судах общей юрисдикции дел об административных правонарушениях» (Панкова О.В., под ред. О.А. Егоровой, «Статут», 2014)).

Кроме того, в качестве юридических лиц публичного права следует рассматривать саморегулируемые организации, осуществляющие государственные функции по оказанию государственных услуг.

2. Юридические лица подлежат административной ответственности только тогда, когда это предусмотрено статьями Особенной части КоАП РФ или законами субъектов РФ (ч. 1 ст. 2.10 КоАП РФ). Это универсальное правило исключений попросту не знает.

В случае если в санкции статьи, устанавливающей административную ответственность, прямо не указано, что она применяется только к физическому лицу или только к юридическому лицу, данные нормы в равной мере действуют в отношении и физического, и юридического лица, за исключением случаев, если по смыслу данные нормы относятся и могут быть применены только к физическому лицу (ч. 2 ст. 2.10 КоАП РФ).

4. Из десяти видов административных наказаний, предусмотренных ст. 3.2 КоАП РФ, к юридическим лицам могут применяться только четыре: предупреждение, административный штраф, конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения, административное приостановление деятельности.

Наиболее распространенными из них являются административный штраф и конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения. Объявление устного замечания в порядке ст. 2.9 КоАП РФ к числу административных наказаний не относится.

При этом размер административного штрафа, исчисляемого в твердом рублевом эквиваленте, по общему правилу не может превышать 1 млн. руб. Однако за отдельные составы нарушений такой штраф установлен в значительно большем размере и может достигать десятков миллионов рублей.

Как видим, введенные в законодательство об административных правонарушениях штрафные санкции для юридических лиц являются значительными по размеру и способны существенным образом влиять на их социально-экономическое положение.

Очевидно, что подобное наказание объективно направлено на осуществление не только предупредительной, но и карательной функции, и в этом качестве оно вполне сопоставимо с уголовно-правовыми штрафами.

Назначение административного наказания юридическому лицу не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение виновное физическое лицо, равно как и привлечение к административной или уголовной ответственности физического лица не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение юридическое лицо (ч. 3 ст. 2.10 КоАП РФ), при том, что за отдельные виды административных правонарушений для юридических лиц предусматриваются более высокие по размеру санкции по сравнению с санкциями для физических лиц.

По мнению Конституционного Суда РФ, такое правовое регулирование, будучи обусловленным спецификой юридических лиц, на которых, как на участников хозяйственного оборота возлагаются и риски, сопутствующие осуществляемой ими деятельности, а также тем обстоятельством, что в отличие от физических лиц они не признаются действующим законодательством субъектами уголовной ответственности, является конституционно допустимым (Постановления Конституционного Суда РФ от 27 апреля 2001 г. № 7-П и от 26 ноября 2012 г. № 28-П).

Это правило многие авторы объясняют принципом справедливости, согласно которому каждое лицо несет ответственность за деяние в соответствии со степенью его вины.

Однако у большинства правоприменителей и лиц, привлекаемых к административной ответственности, оно просто не укладывается в голове: почему за одно и то же правонарушение должны отвечать и юридическое лицо, и лицо физическое? Почему в этом случае законодатель по сути ввел принцип двойной ответственности за одно правонарушение (в административных протоколах составы правонарушений для юридических лиц и для должностных лиц часто формулируются словно «под копирку»). Такой подход особенно болезненно воспринимается владельцами небольшого бизнеса, для которых юридическое лицо – это, по существу, они сами, их дело, их жизнь. Критично относится к подобной практике и автор публикации. Полагаю, что рано или поздно нас ждут здесь принципиальные уточнения и разъяснения, например, по вопросу о том, что должностное лицо не может отвечать за то же самое правонарушение, состав правонарушения для него должен формулироваться иначе и быть специально предусмотрен КоАП РФ.

Положение ч. 3 ст. 2.1 КоАП РФ разъяснено в п. 15 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» (далее – Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г.

№5), в котором говорится о необходимости установления виновности как должностного, так и юридического лица в совершении административного правонарушения, за которое они могут быть привлечены к административной ответственности по одной и той же статье Особенной части Кодекса.

Тем самым обращено дополнительно внимание на то, что в названной норме речь идет не о любых физических лицах, не имеющих никакого отношения к юридическому лицу, а о его должностных лицах.

В силу ч. 3 ст. 2.

10 КоАП РФ возможность одновременного привлечения к административной ответственности за одно и то же правонарушение юридического лица и его должностного лица не исключается и в том случае, когда противоправное деяние выразилось в невыполнении требований индивидуального правового акта, адресованного как юридическому лицу, так и его должностному лицу (например, предписания контрольно-надзорных органов).

6. Признаки вины юридического лица, закрепленные в ч. 2 ст. 2.10 КоАП РФ, значительно отличаются от признаков вины физического лица.

Дело в том что сама субъектная категория юридического лица весьма специфична и представляет собой особую правовую конструкцию, которая не обладает ни психикой, ни волей, ни сознанием.

Поэтому и традиционная трактовка вины как психического отношения лица к совершаемому им противоправному деянию и его последствиям здесь не подходит.

Эти сформулированные законодателем признаки необходимо учитывать при привлечении юридических лиц к административной ответственности.

7. Индивидуальные предприниматели без образования юридического лица, совершившие административное правонарушение в связи с осуществлением предпринимательской деятельности, при привлечении их к административной ответственности приравниваются к должностным лицам (примечание к ст. 2.4 КоАП РФ).

Строго говоря, должностными лицами индивидуальные предприниматели не являются, они лишь несут административную ответственность как должностные лица.

Обращая внимание на оговорку, сделанную в примечании к ст. 2.

4 КоАП РФ, необходимо отметить, что положения об административной ответственности должностных лиц распространяются на них лишь в том случае, если федеральным законом не установлено иное.

Примечательно, что большинство статей главы 14 КоАП РФ, посвященной административным правонарушениям в области предпринимательской деятельности, также предусматривают ответственность только для должностных и юридических лиц.

И лишь некоторые из более чем 60 составов правонарушений в данной области содержат санкции специально для индивидуальных предпринимателей (например, ст. ст. 14.1.2, 14.1.3, 14.25, 14.46.1).

При этом размер применяемого к ним административного штрафа значительно превышает размер штрафа за аналогичное правонарушение, совершенное гражданами, не имеющими статуса индивидуального предпринимателя.

Стоит также отметить, что в других главах Особенной части КоАП РФ индивидуальный предприниматель упоминается в качестве самостоятельного субъекта административной ответственности, отличного от физического, должностного или юридического лица (например, ст. ст. 5.51, ч.

3 ст. 6.25, ч. 3 ст. 6.29, ст. ст. 6.33, 7.23.3, ч. 7 ст. 7.32, ст. ст. 9.5.1, 11.15.1, 11.15.2, ч. 10 ст. 12.21.1, ч. 5 ст. 13.15, подробнее см.: Некоторые особенности правового положения индивидуального предпринимателя (Ерохина Т.В., Казаросян З.М., «Право и экономика», 2016, №4)).

Малозначительность административных правонарушений

Согласно статье 2.9 КоАП РФ при малозначительности совершенного правонарушения судья, орган, должностное лицо, уполномоченные решить дело об административном правонарушении, могут освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием.

Малозначительность правонарушения имеет место при отсутствии существенной угрозы охраняемым общественным отношениям.

Такие обстоятельства, как личность и имущественное положение привлекаемого к ответственности лица, добровольное устранение последствий правонарушения, возмещение причиненного ущерба, не являются обстоятельствами, свидетельствующими о малозначительности правонарушения. Данные обстоятельства, в силу частей 2, 3 ст. 4.1 КоАП РФ, учитываются при назначении административного наказания.

В соответствии с абзацем третьим пункта 21 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 г.

№5 малозначительным административным правонарушением является действие или бездействие, хотя формально и содержащее признаки состава административного правонарушения, но с учетом характера совершенного правонарушения и роли правонарушителя, размера вреда и тяжести наступивших последствий не представляющее существенного нарушения охраняемых общественных правоотношений.

Заметим, что в соответствии с п. 8. (Обзора судебной практики по делам о привлечении к административной ответственности, предусмотренной статьей 19.29 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 30.11.2016) административное правонарушение, состав которого предусмотрен статьей 19.

29 КоАП РФ (привлечение работодателем либо заказчиком работ (услуг) к трудовой деятельности на условиях трудового договора либо к выполнению работ или оказанию услуг на условиях гражданско-правового договора государственного или муниципального служащего, замещающего должность, включенную в перечень, установленный нормативными правовыми актами, либо бывшего государственного или муниципального служащего, замещавшего такую должность, с нарушением требований, предусмотренных Федеральным законом от 25 декабря 2008 года №273-ФЗ «О противодействии коррупции»), ввиду особой значимости охраняемых законом общественных отношений, выступающих объектом посягательства этого административного правонарушения, не может быть признано малозначительным.

Очевидно, что судебной практикой будут наработаны подходы и по другим составам административных правонарушений, где будет нельзя применять малозначительность.
Применять малозначительность может как орган, рассматривающий вопрос о привлечении к административной ответственности, так и суд (когда он сам выступает как такой орган, и когда суд рассматривает вопрос в порядке обжалования решения такого органа).
При малозначительности совершенного административного правонарушения лицо, совершившее административное правонарушение, административному наказанию не подвергается.

Таким образом, не будет являться обстоятельством, отягчающим административную ответственность, совершение повторного административного правонарушения в случае, когда за первое административное правонарушение лицу, привлекавшемуся к административной ответственности, было объявлено устное замечание в порядке ст. 2.9 КоАП РФ.

Личная практика автора статьи показывает, что применение государственными органами и судами малозначительности происходит только тогда, когда просьба об этом:
•следует по делам, где не отрицается сам факт административного правонарушения, но внимание органа правоприменения акцентируется на его малозначительности;
•подробно мотивирована с приведением аргументов и соответствующих доказательств;
•проиллюстрирована похожей судебной практикой, особенно – местной;
•подкреплена ссылками на отсутствие вредных последствий, на формальный характер нарушения.
Продолжение в следующем номере
МИХАИЛ СЛЕПЦОВ, адвокат, управляющий партнер адвокатского бюро «СЛЕПЦОВ И ПРТНЕРЫ», кандидат юридических наук, доцент, заслуженный юрист Российской Федерации

Источник публикации: информационный ежемесячник «Верное решение» выпуск № 8 (178) дата выхода от 21.08.2017.

Ответственность должностных лиц за нарушение установленного законом порядка рассмотрения обращений граждан Российской Федерации

11 июля 2011 г. был принят Федеральный закон Российской Федерации №199-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях». Этот Федеральный закон вступил в силу с 24 июля 2011 г. и дополнил Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ новой нормой следующего содержания:

«Статья 5.59. Нарушение порядка рассмотрения обращений граждан.

Нарушение установленного законодательством Российской Федерации порядка рассмотрения обращений граждан должностными лицами государственных органов и органов местного самоуправления, за исключением случаев, предусмотренных статьей 5.39 настоящего Кодекса, – влечет наложение административного штрафа в размере от пяти тысяч до десяти тысяч рублей».

Приведенная новелла административного законодательства эффективно применяется для обеспечения реальной реализации прав граждан на оказание любых видов положенных им государственных услуг.

Объектом административного правонарушения, предусмотренного ст. 5.

59 КоАП РФ, являются общественные отношения, связанные с порядком рассмотрения обращений граждан должностными лицами государственных органов и органов местного самоуправления.

Состав данного административного правонарушения не распространяется на общественные отношения, складывающиеся по поводу получения и предоставления гражданам информации в любой сфере общественной жизни (ст.5.39).

Объективную сторону правонарушения, предусмотренного ст. 5.59 КоАП РФ, составляет нарушение установленного действующим российским законодательством порядка рассмотрения обращений граждан публичными должностными лицами.

Состав административного правонарушения, предусмотренного ст. 5.59 КоАП РФ, является формальным. Объективная сторона такого деликта будет иметь место вне зависимости от наличия либо отсутствия вредных для потерпевшего последствий.

Рассматриваемое административное правонарушение может быть совершено: в форме действия (например, должностное лицо требует от гражданина заявителя приложения к его заявлению документов, которые не предусмотрены перечнем, утвержденным в установленном законом порядке) и в форме бездействия (например, должностное лицо, обязанное запросить в другом государственном органе (учреждении) определенные документы, не оформляет и не отсылает соответствующего запроса, т. е. бездействует).

Потерпевшим будет гражданин, который подал должностному лицу (или в государственный орган, орган местного самоуправления) заявление, рассмотренное с нарушением установленного законом порядка (в том числе не рассмотренное вовсе).

Административное правонарушение, предусмотренное ст. 5.59 КоАП РФ, окончено в момент нарушения должностным лицом хотя бы одного правила из порядка рассмотрения обращения гражданина, предусмотренного действующим законодательством, а именно Федеральным Законом Российской Федерации №59-ФЗ от 02.05.2006 года «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».

Дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 5.59 КоАП РФ, возбуждаются только прокурором (ч. 1 ст. 28.4 КоАП РФ). Следовательно, заявление о привлечении конкретного должностного лица к административной ответственности по ст. 5.59 КоАП РФ потерпевшему необходимо подавать на имя соответствующего прокурора.

Санкция ст. 5.59 КоАП РФ по своему содержанию относительно определенная и предусматривает единственный вид административного наказания, который может быть применен к правонарушителю: денежный штраф, нижняя граница размера которого определена законодателем в 5000 руб., а верхняя – в 10 000 руб.

Рассматриваются административные дела, возбужденные по ст. 5.59 КоАП РФ, судьями (ст. 23.1 КоАП РФ).

Статья 5.59 КоАП РФ предусматривает действенный антикоррупционный механизм.

Теперь каждый гражданин, заявление которого не рассмотрено либо рассмотрено (рассматривается) с нарушением действующего законодательства, вправе воздействовать на нерадивого чиновника через судебно-прокурорский тандем посредством привлечения его к административной ответственности по ст. 5.59 КоАП РФ и наложения административного наказания, размер которого довольно ощутим для среднего российского государственного или муниципального служащего.

Старший помощник прокурора округа И.В.Попова

Статья 2.4. Административная ответственность должностных лиц

Примечание.

Комментарий к ст. 2.4 КоАП

В КоАП РФ впервые закрепляется понятие должностного лица. Сам термин «должностное лицо» использовался и в старом Кодексе 1984 года.

Однако тогда законодатель не определил критерии отнесения служащих к должностным лицам, в результате чего достаточно долгое время при определении круга должностных лиц правоприменители руководствовались определением, существующим в уголовном законодательстве.

Определение должностного лица, данное в примечании к ст. 2.4 КоАП РФ, практически совпадает с понятием должностного лица, данным в примечании к ст. 285 Уголовного кодекса Российской Федерации, что позволяет говорить о едином подходе к данному понятию в российском законодательстве.

При анализе примечания к ст. 2.4 КоАП РФ становится очевидно, что в основу определения понятия должностного лица положены два критерия: обладание полномочиями распорядительного или административно-хозяйственного характера (представители власти обладают распорядительными полномочиями внешневластного характера).

При определении круга представителей власти допустимо использовать по аналогии Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10 февраля 2000 г. N 6 «О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе».

В нем устанавливается, что «к представителям власти следует относить лиц, осуществляющих законодательную, исполнительную или судебную власть, а также работников государственных, надзорных или контролирующих органов, наделенных в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от них в служебной зависимости, либо правом принимать решения, обязательные для исполнения гражданами, а также организациями независимо от их ведомственной подчиненности». К таковым, например, могут относиться: члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, депутаты законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, члены Правительства Российской Федерации и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, судьи федеральных судов и мировые судьи, наделенные соответствующими полномочиями работники прокуратуры, налоговых, таможенных органов, органов МВД Российской Федерации и ФСБ Российской Федерации, состоящие на государственной службе аудиторы, государственные инспекторы и контролеры, военнослужащие при выполнении возложенных на них обязанностей по охране общественного порядка, обеспечению безопасности и иных функций, при выполнении которых военнослужащие наделяются распорядительными полномочиями.

Это Постановление также примерно указывает, какие функции следует считать организационно-распорядительными и административно-хозяйственными. В соответствии с п.

3 Постановления организационно-распорядительные функции включают в себя, например, руководство коллективом, расстановку и подбор кадров, организацию труда или службы подчиненных, поддержание дисциплины, применение мер поощрения и наложение дисциплинарных взысканий.

К административно-хозяйственным функциям могут быть, в частности, отнесены полномочия по управлению и распоряжению имуществом и денежными средствами, находящимися на балансе и банковских счетах организаций и учреждений, воинских частей и подразделений, а также совершение иных действий: принятие решений о начислении заработной платы, премий, осуществление контроля за движением материальных ценностей, определение порядка их хранения и т.п.

Исходя из изложенного выше, можно сделать вывод, что распорядительными полномочиями являются полномочия по управлению людьми или организациями, а административно-хозяйственными — по управлению вещами.

Таким образом, для того, чтобы определить, является ли конкретный государственный или муниципальный служащий должностным лицом, необходимо выяснить, обладает ли он правом осуществлять управление людьми, организациями или вещами.

Такие полномочия могут указываться как в должностном регламенте и служебном контракте, так и в общих компетенционных актах (например, в положении о государственном органе, в котором он работает).

Управление в данном случае обозначает возможность совершения действий, которые вызывают возникновение, изменение или прекращение тех или иных правоотношений в отношении физических лиц (например, назначение конкретного лица на должность в государственной организации), юридических лиц (например, составление акта проверки организации), а также совершение юридически значимых действий по изменению правового статуса материальных объектов (например, списание имущества, находящегося на балансе организации).

К должностным лицам могут относиться не только служащие государственных и муниципальных органов, но и работники других организаций, а также индивидуальные предприниматели, совершившие административные правонарушения в связи с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций.

Вместе с тем следует иметь в виду, что некоторые другие нормативные акты могут использовать и принципиально иные определения должностного лица, применимые к государственной или муниципальной службе.

Так, например, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г.

определяет должностное лицо местного самоуправления как выборное либо заключившее контракт (трудовой договор) лицо, наделенное исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления.

Вполне очевидно, что данное определение гораздо шире, чем используемые в УК РФ и КоАП РФ, так как под него попадают практически все муниципальные служащие.

В то же время в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» подчеркивается, что указанное определение должностного лица используется только для целей настоящего Закона. Таким образом, при привлечении муниципальных служащих к административной и уголовной ответственности следует руководствоваться определениями, приведенными в УК РФ и КоАП РФ, в иных случаях — в Законе о местном самоуправлении.

Наделение должностных лиц особым кругом полномочий предопределяет особенности их ответственности. По общему правилу должностные лица несут административную ответственность в большем размере, по сравнению с гражданами.

В соответствии со ст. 2.4 Кодекса должностное лицо подлежит административной ответственности в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей. Непременным условием привлечения таких лиц к административной ответственности является наличие в их деянии вины (ст. 2.2 КоАП РФ).

Должностные лица, выполняющие функции представителя власти, организационно-распорядительные или административно-хозяйственные полномочия в органах государственной власти, местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, являются субъектами административной ответственности различных групп правонарушений, составы которых содержит Особенная часть Кодекса (раздел II).

Сравнивая КоАП РФ с КоАП РСФСР 1984 года, можно с уверенностью утверждать, что законодатель сохранил свой подход к административно-правовому статусу должностных лиц в части их ответственности. По-прежнему в качестве основных к ним применяются такие наказания, как предупреждение и административный штраф.

Данные взыскания могут быть применены в отношении любой категории должностных лиц, указанных в ст. 2.4 КоАП РФ.

Примечательно, однако, что в большинстве составов именно административный штраф как санкция превалирует над остальными мерами ответственности, и не только в отношении должностных лиц, но и иных субъектов ответственности.

Что касается той категории должностных лиц, которые выполняют организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в исполнительном органе управления юридического лица, являются членами совета директоров, осуществляют предпринимательскую деятельность в качестве юридического лица, помимо перечисленных выше мер административной ответственности, в качестве основной к ним может применяться новая, ранее не предусмотренная санкция — дисквалификация. Распространяется данное наказание и на арбитражных управляющих. Указанная мера административной ответственности назначается только в судебном порядке.

В качестве дополнительного наказания, применяемого к должностным лицам, КоАП РФ называет конфискацию орудия совершения или предмета административного правонарушения.

Учитывая множество постановлений и определений Конституционного Суда Российской Федерации, отменяющих административный порядок конфискации, законодатель теперь прямо указывает на то, что данное взыскание может применяться только в судебном порядке.

Судебная практика по статье 2.4 КоАП

Постановление Верховного Суда РФ от 27.02.2019 N 15-АД19-2

В соответствии со статьей 2.

4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях административной ответственности подлежит должностное лицо в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей.

В силу примечания к указанной норме совершившие административные правонарушения в связи с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций руководители и другие работники организаций несут административную ответственность как должностные лица.