Статья 33. государственный мониторинг континентального шельфа

9 декабря 2014

СМИ о компании

Законодательство РФ предписывает проведение экологического мониторинга для решения задач охраны окружающей среды, при реализации (проектировании, строительстве, эксплуатации и ликвидации) объектов нефтегазового комплекса на акваториях и в прибрежной зоне морей.

Под государственным мониторингом окружающей среды (государственным экологическим мониторингом) понимается комплексная система наблюдения за состоянием окружающей среды, оценки и прогноза изменений состояния окружающей среды под воздействием природных и антропогенных факторов (Положение о государственном мониторинге окружающей среды …, 2003).

Согласно Морской доктрине Российской Федерации одним из принципов морской политики страны является «проведение комплексных морских научных исследований в интересах Российской Федерации, развитие систем мониторинга за состоянием морской природной среды и прибрежных территорий».

Акцент ставится на защиту и сохранение морской среды, что достигается с помощью «мониторинга состояния морской среды и комплексных мер по предупреждению и ликвидации последствий ее загрязнения, осуществлением мероприятий по предотвращению разливов нефти при разведке, добыче и транспортировке, строительством и реконструкцией приемных сооружений в портах для сбора и переработки отходов».

Согласно п. 8.1. «Правил охраны вод от загрязнения при бурении скважин на морских нефтегазовых месторождениях». РД 153-39-031-98, утв. Минтопэнерго РФ 20 марта 1998 г.

, организация, получившая лицензию на региональное геологическое изучение континентального шельфа, поиск, разведку и разработку минеральных ресурсов, организует экологический мониторинг морской среды в районе предполагаемого бурения по программе, согласованной с территориальными природоохранными органами.

В 2004 г.

на созданную Федеральную службу по надзору в сфере природопользования была возложена задача мониторинга объектов животного мира и среды их обитания, в частности, на континентальном шельфе России и морском дне в пределах внутренних морских вод и территориального моря нашей страны. Данная деятельность основана на сложной и многоуровневой нормативно-правовой базе, описание которой приведено ниже.

Международные конвенции, ратифицированные Российской Федерацией, включая документы конференций сторон данных конвенций

Конвенция ООН по морскому праву 1982 г. (ратифицирована Российской Федерацией ФЗ № 30 от 26.02.1997) закладывает основы правового статуса внутренних морских вод, территориального моря, прилежащей зоны, исключительной экономической зоны и континентального шельфа прибрежного государства, задавая, тем самым, рамки национального законодательства по данным вопросам.

Часть XII Конвенции посвящена защите и сохранению морской среды. В ней провозглашается, что «государства имеют суверенное право разрабатывать свои природные ресурсы в соответствии со своей политикой и в соответствии с их обязанностью защищать и сохранять морскую среду». (Ст.

193), а также указывается, что «меры, принимаемые в соответствии с настоящей Частью, включают меры, необходимые для защиты и сохранения редких или уязвимых экосистем, а также естественной среды видов рыб и других форм морских организмов, запасы которых истощены, подвергаются угрозе или опасности» (Ст. 194.5).

Исходя из этого положения, мониторинг среды обитания объектов животного мира на континентальных шельфах Российской Федерации должен рассматриваться в качестве меры, принимаемой Россией как стороной Конвенции ООН по морскому праву для защиты и сохранения морской среды. Организация мониторинга должна особым образом учитывать факт существования редких или уязвимых морских экосистем.

Особое внимание в части XII Конвенции уделяется покрытым льдом районам (Ст.

234) и необходимости выработки прибрежными государствами таких законов и правил для осуществления судоходства и иной деятельности в данных районах, где защита морской среды принималась во внимание на основе имеющихся наиболее достоверных научных данных.

Это требование напрямую связано с особой важностью осуществления экологического мониторинга на континентальной шельфе в Российской Арктике и других сезонно покрываемых льдом районах (таких, как, например, Охотское море, Татарский пролив и Финский залив).

В настоящий момент осуществление экологического мониторинга особенно актуально для акватории Карского моря в связи с началом проведения инженерных изысканий и разведочного бурения в его акватории, и планирующемся в дальнейшем строительстве морских ледостойких буровых платформ.

Многосторонние и двусторонние международные договоры, в которых принимает участие Российская Федерация

Важной региональной структурой, объединяющей государства, частично расположенные в пределах Арктики, выступает Арктический Совет. Его членом является и Россия. В рамках Арктического Совета в 2002 г.

принято «Руководство по освоению морских месторождений нефти и газа», отдельный раздел которого посвящен мониторингу окружающей среды.

Следуя этому руководству, Норвегия каждые три года осуществляет съемки районов нефтегазовых месторождений на континентальном шельфе в Северном, Норвежском и норвежской части Баренцева моря.

В настоящее время ведется работа по стандартизации норвежских, осуществляемых в соответствии с данным руководством, и российских методов мониторинга континентального шельфа. Стандартизация касается, прежде всего, методики пробоотбора и химического анализа донных осадков.

Федеральные Законы Российской Федерации

Российское природно-ресурсное и природоохранное законодательство, построенное по отраслевому принципу, в малой степени учитывает подходы, структуру и терминологию «Конвенции о биологическом разнообразии». Использование и охрана биологических ресурсов регулируется законодательством о животном мире, лесным, водным и рыболовным законодательствами.

Эти законы, в первую очередь, федеральный закон от 24 апреля 1995 № 52-ФЗ «О животном мире» и федеральный закон «О рыболовстве и охране водных биологических ресурсов» (от 20 декабря 2004 г. N 166-ФЗ) составляют первую группу законов, образующих основу нормативно-правовой базы мониторинга состояния среды обитания животного мира континентальных шельфов.

Вторую группу законов, определяющих нормативно-правовую базу всех видов мониторинга на континентальном шельфе, составляют Законы РФ «О континентальном шельфе Российской Федерации» (от 30 ноября 1995 г. № 187-ФЗ), «О внутренних морских водах, территориальном море, и прилежащей зоне Российской Федерации» (от 31 июля 1998 г.

№ 155-ФЗ) и «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации» (от 17 декабря 1998 г. N 191-ФЗ, с изм. и доп. от 8 августа 2001 г., 21 марта 2002 г., 22 апреля, 30 июня, 11 ноября 2003 г.

) принятые в ходе подготовки к ратификации Конвенции ООН по морскому праву или после ее принятия и в полной мере отражают структуру и терминологию последней.

Третью группу законов образуют общие природоохранные законы «Об охране окружающей природной среды» (Закон РСФСР от 19 декабря 1991 г. № 2060-1), «Об экологической экспертизе»  (от 23 ноября 1995 г. № 174 – ФЗ) и «Об особо охраняемых природных территориях» (от 14 марта 1995 г № 33-ФЗ).

Четвертую группу федеральных законов, имеющих отношение к формированию нормативно-правовой базы мониторинга состояния среды обитания животного мира континентальных шельфов, составляют законодательные акты, определяющие порядок исчисления стоимости объектов животного мира и определения ущерба от их гибели или незаконного изъятия. В частности необходимо отметить Постановление Правительства РФ от 25 мая 1994 г. N 515 «Об утверждении такс для исчисления размера взыскания за ущерб, причиненный уничтожением, незаконным выловом или добычей водных биологических ресурсов» (с изм. и доп. от 26 сентября 2000 г.) и Постановление Правительства РФ от 10 ноября 1996 г. N 1342 «О порядке ведения государственного учета, государственного кадастра и государственного мониторинга объектов животного мира».

Нормативные акты исполнительной власти Российской Федерации

Постановления Правительства Российской Федерации, входящие в нормативно-правовую базу мониторинга среды обитания объектов животного мира на континентальных шельфах можно разделить на две группы.

Первую группу составляют постановления об общих принципах организации.

Например, постановление правительства Российской Федерации «Об организации и осуществлении государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга)» от 31 марта 2003 г.

Во вторую группу попадают положения о федеральных учреждениях, осуществляющих деятельность в области государственного экологического мониторинга. Это, прежде всего, Положение о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования.

Нормы, правила, ведомственные нормативные документы и инструкции

Наибольшее значение для формирования и развития нормативно-методической базы мониторинга среды обитания объектов животного мира на континентальных шельфах имеет ряд ведомственных нормативных документов, регламентирующих инженерно-экологические изыскания при строительстве, работах по разведке и обустройство месторождений нефти и газа на континентальном шельфе, таких, как уже приводившийся в качестве примера СП 47.13330.2012. Так же к этой группе можно отнести научно-технические и методические документы федеральных органов по рыболовству и  методические инструкции по расчету ущерба от гибели организмов континентального шельфа. Например, методическое пособие по промыслово-биологическим исследованиям морских креветок, подготовленное Б.Г. Ивановым (2004).

При всей детальности данных СНиП и СП необходимо отметить, что их требования лишь в небольшой степени учитывают специфику морской среды и объектов животного мира, обитающих на континентальных шельфах.

Поэтому ценным дополнением к ним служит составленный почти 20 лет назад (но сохраняющий силу как рекомендованная методика) руководящий нормативный документ Министерства газовой промышленности «Экологические исследования при инженерных изысканиях на континентальном шельфе. Требования к методам и результатам» (РД 51-01-11-85).

• Таким образом, нормативно-правовая база мониторинга среды обитания объектов животного мира на континентальных шельфах формируется актами и документами разного уровня: от международных конвенций, ратифицированных Россией, до ведомственных инструкций и методических рекомендаций, изданных разными ведомствами и имеющих различную тематическую направленность.
• Применение нормативной базы в практике экологического мониторинга континентальных шельфов северных морей России
• В Российской Федерации на шельфе северных морей осуществляются следующие виды мониторинга окружающей природной среды, объектов животного мира и биологических ресурсов (экологического мониторинга):
• — Государственный мониторинг окружающей среды учреждениями Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды;
• — Государственный геоэкологический мониторинг;
• — Мониторинг биологических ресурсов (проводимый Институтами Федерального агентства по рыболовству);
• — Мониторинг, выполняемый на научных полигонах (стационары, заповедники);
• — Мониторинг природно-технических систем.

Государственный мониторинг окружающей среды проводится на гидрометеорологических станциях и в экспедициях институтов системы Федеральной службы по гидрометеорологии. В области континентального шельфа северных морей это прежде всего Арктический и Антарктический научно-исследовательский институт (ААНИИ).

Получаемые данные являются важнейшим источником информации для анализа изменений климатического и океанографического режима на обширных акваториях, но практически не содержат материалов, пригодных для мониторинга объектов животного мира морского дна, как этого требует Конвенция о биологическом разнообразии и федеральный закон «О животном мире».

Государственный геоэкологический мониторинг осуществляется на шельфе Западной Арктики на основании «Временных методических рекомендаций по организации и осуществлению государственного мониторинга западно-арктического шельфа России» (2003 г.

) и «Концепцией государственного мониторинга геологической среды  шельфа Баренцева моря» (утверждена МПР России в 1996 г.).

Работы по геоэкологическому мониторингу позволили определить фоновую картину распределения донных осадков и содержания в них загрязнителей до начала широкомасштабного промышленного освоения шельфа Баренцева моря.

В настоящее время предпринимаются попытки стандартизации программы мониторинга с соответствующими работами в норвежской части Баренцева моря и сопредельных частях Норвежского моря. Однако существенным недостатком российской схемы геоэкологического мониторинга является отсутствие регламента по изучению объектов животного мира морского дна – характеристик бентоса как интегрального показателя.

Система информационно-аналитического обеспечения ГРР на Арктическом шельфе

Одной из задач ФБГУ «ВНИИОкеангеология имени И.С. Грамберга» в части нефтегазоносности российских шельфов является оперативное обеспечение Министерства природных ресурсов и экологии РФ геологической, геофизической и другой информацией, необходимой для решения задач организации и планирования работ на углеводородные полезные ископаемые.

Для решения поставленной задачи по информационному обеспечению Минприроды России на протяжении ряда лет, с начала 90х годов прошлого столетия развивается компьютерная система «Нефтегазоносность шельфов России». В ее становлении и развитии огромная заслуга принадлежит М.Н. Григорьеву, В.В. Сусловой, О.И. Козловой, Р.А. Карклину, С.Ф. Стоянову и др.

Предлагаемая компьютерная система предоставляет широкие возможности для создания единого информационного пространства, включающего самые разнообразные данные, получаемые в процессе проведения поисковых, разведочных и эксплуатационных работ на нефть и газ, аналитических работ, тематических исследований и т.д.

Одной из главных особенностей этой технологии является использование векторных графических изображений, что обеспечивает возможность детализации объектов при просмотре на экране монитора и печать графических документов, соответствующих требованиям Росгеолфонда.

С объектами на графическом изображении может связываться практически любая информация, необходимая для оценки эффективности проведенных ГРР и дальнейшего планирования ведения поисковых, разведочных и добычных работ на шельфах: карты, планы, профили, разрезы, схемы; сейсмические и каротажные данные; результаты аналитических исследований; нормативная база природопользования; материалы по лицензиям и т.п.

Все необходимые сведения (как в графической, так и текстовой форме, равно как и сведения из структурированных массивов информации (далее СМИ)) по объекту на графическом изображении (например, по месторождению или продуктивному пласту) могут быть получены при использовании принятой последовательности уточнения и детализации сведений: нефтегазоносная область — нефтегазоносный район — карта месторождений — карта месторождения – скважина — пласт и т.д., что делает работу с ней привычной для специалиста в предметной области.

При разработке информационной системы основное внимание было уделено созданию инструмента, обеспечивающего эффективное использование системы и высокий уровень её коммерческой безопасности (Рис. 1).

Рис. 1. Распределенная схема обмена и защиты информационно-аналитической системы «Нефтегазоносность шельфа России»

В процессе выполнения работ решался ряд задач информационно-предметного и технологического характера: мониторинг геологической изученности континентального шельфа России и прилегающих геологически однородных частей нефтегазоносных бассейнов суши на углеводородные полезные ископаемые; учет объектов лицензирования на шельфе; анализ геологической эффективности и обобщение результатов деятельности по пользованию недрами на основании выданных лицензий; обобщение международного и отечественного опыта лицензирования недр континентального шельфа на углеводородные полезные ископаемые; развитие информационной системы «Нефтегазоносность шельфов России» Министерства природных ресурсов и экологии РФ в качестве информационной базы пользования недрами шельфа, по следующим тематическим блокам:

• Геологическая изученность
• Геофизическая изученность
• Нефтегазоносные бассейны шельфа
• Запасы и ресурсы углеводородов
• Конкурсы / аукционы на право пользования недрами
• Лицензированные ресурсные объекты
• Законодательство в области недропользования.

Документы, входящие в информационную систему, могут быть связаны одновременно с несколькими тематическими СМИ.

Так, например, карты и разрезы месторождений углеводородов являются составной частью целого ряда СМИ: «Запасы и ресурсы углеводородов», «Программы освоения ресурсов шельфа», «Конкурсы / аукционы на право пользования недрами», «Лицензированные ресурсные объекты», «Нефтегазоносные бассейны шельфа».

Возможности информационной системы «Нефтегазоносность шельфов России» показаны ниже на примере изучения и освоения арктического шельфа страны, содержащего в своих недрах подавляющую часть нефтегазовых ресурсов всего континентального шельфа РФ.

С переходом России к рыночной модели экономики стало очевидно, что наиболее значимыми и востребованными из минерально-сырьевых ресурсов арктической континентальной окраины России являются нефть и газ.

На территории Российской Арктики поиски месторождений нефти и газа были начаты еще в 30-е гг.

ХХ века и привели к замечательным результатам, главным из которых стало открытие уникальных месторождений северных областей Западно-Сибирской НГП.

Историю изучения и освоения нефтегазовых ресурсов Арктического шельфа СССР/Российской Федерации можно условно разделить на 3 этапа, существенно отличающихся друг от друга темпами геологоразведочных работ и их результатами:

• Советский период со второй половины XX века до конца 80-х годов XX века, когда государство являлось ведущей структурой на шельфе;
• Переходный период – 1993 г. – 2008 г. – постепенное восстановление морской геологоразведки и начало процесса массового лицензирования;
• Современный период.

Советский период. Советское время – это период после выполнения первой количественной оценки ресурсов нефти и газа по состоянию геолого-геофизической изученности на 01.01.1971 г. (ИГИРГИ, ВНИГРИ, НИИГА) до создания Главморнефтегаза (1978 г.), а затем – «золотой период» Главморнефтегаза (1978-1992 г.

), когда ежегодная проходка на поиски морских месторождений составляла 25,6 тыс. пог.м, на поиски новых залежей – 49.7 тыс пог.м (т.е. всего поискового бурения ежегодно более 75 тыс. пог.м), а ежегодный объем разведочного бурения – 36,5 тыс пог.м. Итогом такой активности стало открытие в 1981-1990 г.г.

на шельфе СССР 35 месторождений нефти и газа, включая уникальные газоконденсатные Штокмановское, Русановское и Ленинградское.

Переходный период (1993 – 2008 гг.). Гораздо сложнее складывалась история освоения шельфа в постсоветское время, начиная с 1993 г.

Начавшееся после 1988 года снижение объемов ГРР особенно резко происходило после 1992 года (вплоть до их полного прекращения в отдельных районах шельфа). Восстановление же морской геологоразведочной подотрасли началось, по существу, после 2000 г.

и протекало достаточно сложно. Объемы работ испытывали резкие колебания: от менее 30 тыс. пог. км сейсморазведки 2Д в 2003 и 2008 гг. до более 60 тыс. пог. км в 2005 г., причем в 2003 г., 2007 и 2008 гг.

объемы работ за счет госбюджета превосходили объемы, выполненные недропользователями. Несмотря на очевидные успехи, к концу этого периода отчетливо проявились серьезные недостатки в изучении, прежде всего, морей арктического шельфа России:

• наиболее низкий на континентальном шельфе страны уровень геолого-геофизической изученности арктических морей (кроме Баренцева и Печорского);
• полное отсутствие бурения в восточно-арктических морях (Лаптевых, Восточно-Сибирское и российский сектор Чукотского моря). При этом достаточно многочисленные скважины в Баренцевом (с Печорским) и Карском морях расположены в южных областях обоих морей, а в их обширных северных областях также не пробурено ни одной морской скважины.

Отдельно стоит отметить, что конец XX — начало XXI века ознаменовались в акваториях России переходом к реализации лицензионного процесса. Была разработана программа лицензирования участков недр шельфа до 2010 года, и в 1999 году состоялся первый конкурс «Баренц-1», а с середины 2008 г.

право недропользования на континентальном шельфе было сохранено лишь за двумя государственными компаниями – ОАО «НК «Роснефть» и ОАО «Газпром».

После этого процесс лицензирования резко ускорился, и к настоящему времени практически все перспективные работы шельфа, в том числе арктического, перешли в распоряжение недропользователей несмотря на то, что на большинстве из них не завершен региональный этап ГРР (Рис. 2).

Рис. 2. Современное лицензионное состояние арктического шельфа России

Правовые меры охраны морской среды и природных ресурсов континентального шельфа РФ

• Охрана континентального шельфа, его минеральных и живых ресурсов в целях их сохранения, защиты и оптимального использования, защиты экономических и иных законных интересов Российской Федерации осуществляется в пределах своей компетенции:
• · федеральным органом по пограничной службе;
• · федеральным органом по геологии и использованию недр;
• · федеральным органом государственного горного надзора;
• · федеральным органом по рыболовству;
• · федеральным органом по охране окружающей среды и природных ресурсов,
• Защита и сохранение минеральных и водных биологических ресурсов, захоронение отходов:
• 1) Государственная экологическая экспертиза на континентальном шельфе является обязательной мерой по защите минеральных и водных биологических ресурсов и предшествует выполнению федеральных стратегий, программ и планов.
• 2) Государственный экологический контроль и надзор на континентальном шельфе представляет собой систему мероприятий, направленных на предупреждение, выявление и устранение нарушений применимых международных норм или стандартов, а также законов и правил РФ по защите минеральных и биологических ресурсов.

3) Государственный мониторинг континентального шельфа является составной частью единой государственной системы экологического мониторинга РФ и представляет собой систему регулярных наблюдений за состоянием морской среды и донных отложений, в т.ч. за показателями химического и радиоактивного загрязнения, микробиологическим и гидробиологическим параметрам и их изменениями под влиянием, природных и антропогенных факторов.

Координация использования сил органов охраны, указанных в настоящей статье, осуществляется федеральным органом по пограничной службе.

ФПС России как головной (координационный) федеральный орган исполнительной власти в пределах установленных полномочий в рамках реализации исполнительных, контрольных, разрешительных, регулирующих и других функций организует и осуществляет координацию и взаимодействие с федеральными органами исполнительной власти, их территориальными (региональными, бассейновыми) органами, органами исполнительной власти субьектов Российской Федерации и местного самоуправления, организациями и должностными лицами, реализующими свои полномочия по защите национальных интересов России в ее пограничном пространстве в соответствии с федеральным законодательством.

1. В соответствии со статьей 43 ФЗ «О континентальном шельфе РФ» должностные лица органов охраны при выполнении своих служебных обязанностей имеют право:
2. 1) останавливать и осматривать российские и иностранные суда и иные плавучие средства (далее — суда), искусственные острова, установки и сооружения, осуществляющие:
3. региональное геологическое изучение континентального шельфа, поиск, разведку и разработку минеральных ресурсов;
4. промысел живых ресурсов;
5. ресурсные и морские научные исследования;
6. захоронение отходов и других материалов;
7. иную деятельность на континентальном шельфе;
8. 2) проверять на судах, искусственных островах, установках и сооружениях документы на право осуществления деятельности, указанной в пункте 1 части первой настоящей статьи;
9. 3) в случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом и международными договорами Российской Федерации:
10. · приостанавливать или прекращать деятельность, указанную в пункте 1 части первой настоящей статьи, нарушающую настоящий Федеральный закон и международные Договоры Российской Федерации;
11. · задерживать нарушителей настоящего Федерального закона и международных договоров Российской Федерации и изымать у них орудия лова, оборудование, инструменты, установки и другие предметы, а также документы и все незаконно добытое;
12. · преследовать и задерживать суда-нарушители, осуществляющие деятельность, указанную в пункте 1 части первой настоящей статьи, и доставлять их в ближайший порт Российской Федерации (иностранные суда — в один из портов Российской Федерации, открытых для захода иностранных судов);
13. · налагать на нарушителей штрафы или передавать материалы о совершенных нарушениях в суды Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации;
14. 4) останавливать суда, если имеются достаточные основания считать, что эти суда произвели незаконное захоронение отходов и других материалов на континентальном шельфе. У капитана остановленного судна может быть затребована информация, необходимая для того, чтобы установить, было ли совершено нарушение, а само судно может быть осмотрено с составлением протокола об осмотре с последующим задержанием, если для этого имеются достаточные основания;

5) составлять протоколы о нарушениях настоящего Федерального закона и международных договоров Российской Федерации при остановке или прекращении деятельности, указанной в пункте 1 части первой настоящей статьи, задержании нарушителей и судов-нарушителей, об изъятии орудий лова, оборудования, инструментов, установок и других предметов а также документов и всего незаконно добытого. Порядок преследования, остановки, осмотра и задержания судов, осмотра искусственных островов, установок и сооружений, порядок составления протоколов и порядок нахождения задержанных судов-нарушителей в портах Российской Федерации определяются в соответствии с законодательством Российской Федерации и нормами международного права;

6) применять оружие против нарушителей настоящего Федерального закона и международных договоров Российской Федерации для отражения их нападения и прекращения сопротивления в случае, если жизнь должностных лиц органов охраны подвергается непосредственной опасности. Применению оружия должны предшествовать ясно выраженное предупреждение о намерении его применения и предупредительный выстрел вверх.

Военные корабли и летательные аппараты федерального органа по пограничной службе могут применять оружие против судов — нарушителей настоящего Федерального закона и международных договоров Российской Федерации в ответ на применение ими силы, а также в других исключительных случаях при преследовании по горячим следам, когда исчерпаны все другие обусловленные сложившимися обстоятельствами меры, необходимые для прекращения нарушения и задержания нарушителей. Применению оружия должны предшествовать ясно выраженное предупреждение о намерении его применения и предупредительные выстрелы. Порядок применения оружия определяется Правительством Российской Федерации.