Статья 1 БК РФ. Правоотношения, регулируемые Бюджетным кодексом Российской Федерации (действующая редакция)

Бюджетное законодательство Российской Федерации состоит из:
— бюджетного кодекса и федеральных законов о федеральном бюджете на соответствующий год;
— законов субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской Федерации на соответствующий год;
— нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о местных бюджетах на соответствующий год и других федеральных законов;

— законов субъектов Российской Федерации и нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления. Если нормативные правовые акты противоречат бюджетному кодексу, то применяется бюджетный кодекс.

Бюджетные отношения включают:
1) отношения, складывающиеся в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга;
2) отношения, возникающие в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов всех уровней, утверждения и исполнения бюджетов, контроля за их реализацией.

Бюджетный кодекс — это свод законодательства о функционировании и развитии бюджетной системы Российской Федерации, обеспечивающий финансовое регулирование бюджетных отношений, устанавливающий общие принципы бюджетного законодательства, правовые основы функционирования бюджетов различных уровней, правовое положение субъектов бюджетных отношений, порядок регулирования межбюджетных отношений, определяющий основы бюджетного процесса, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства.

Не все страны мира имеют бюджетный кодекс. Многие государства ограничиваются принятием законов по различным вопросам бюджетных правонарушений.

Необходимость принятия Кодекса в Российской Федерации была обусловлена рядом следующих причин:
1. большая часть положений и норм в действующем бюджетном законодательстве России к середине 90-х годов ХХ века значительно устарела и перестала соответствовать действующей Конституции;
2. практически полностью отсутствовали нормы, регламентирующие процесс исполнения бюджета, контроля за его исполнением;
3. ежегодно меняющиеся принципы организации взаимоотношений между Федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Российской Федерации при составлении и утверждении Федерального бюджета требовали законодательного закрепления основ межбюджетных отношений в постоянно действующем акте;

4. необходимо было установить ответственность участников бюджетного процесса за неполное и несвоевременное финансирование, нецелевое использование бюджетных средств, невозврат бюджетных ссуд, поскольку нормы, законодательно регулирующие ответственность участников бюджетного процесса, либо отсутствовали, либо содержались в подзаконных актах.

Бюджетный кодекс Российской Федерации был принят 31 июля 1998 года и введен в действие с 1 января 2000 года. Сегодня он действует с изменениями и дополнениями.

Бюджетный кодекс Российской Федерации:
— вводит основные понятия и термины бюджетного законодательства, бюджетных правоотношений, определяет главные принципы построения бюджетной системы страны;
— законодательно регламентирует разграничение и распределение доходов и расходов между уровнями бюджетной системы, определяет полномочия органов законодательной и исполнительной власти всех уровней по формированию доходов, расходов и дефицита соответствующих бюджетов;
— вводит систему управления государственным долгом и государственными заимствованиями, регулирования долга иностранных государств перед Россией;
— определяет возможные источники финансирования и предельные размеры дефицита бюджетов всех уровней, условия и порядок эмиссии государственных (муниципальных) ценных бумаг;

— формирует принципы и порядок регулирования межбюджетных отношений, определяет процедуры передачи расходов и доходов с одного уровня бюджетной системы на другой, формы и условия предоставления финансовой помощи из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации, права федеральных органов власти и органов власти субъектов Российской Федерации при предоставлении финансовой помощи;
— устанавливает участников бюджетного процесса и их полномочия;
— регламентирует все стадии бюджетного процесса, детализируя нормы для федерального бюджета;
— раскрывает методологию концепции казначейской системы исполнения бюджета с зачислением всех доходов на единый счет Федерального казначейства Российской Федерации и финансирования всех расходов с единого счета Казначейства, что позволяет представителям Казначейства проверять расходование средств бюджета на соответствие закону о бюджете и сводной бюджетной росписи;
— предусматривает финансовый контроль за исполнением бюджета, осуществляемый в форме парламентского административного контроля и определяет объем контрольных полномочий органов исполнительной и законодательной (представительной) власти, а также правовые последствия отклонения соответствующими органами власти отчета об исполнении бюджета;
— предусматривает систему административной и имущественной ответственности за нарушение бюджетного законодательства.

Бюджетный кодекс устанавливает правовой статус участников бюджетного процесса, правовые основы порядка и условий привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства.

Указы Президента Российской Федерации регулируют бюджетные отношения, возникающие в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов и государственных внебюджетных фондов, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга, а также отношения, связанные с процессом составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения и исполнения бюджетов и контроля за их исполнением.

Правительство Российской Федерации принимает нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные отношения, которые не могут противоречить бюджетному кодексу. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления принимают нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные отношения, в пределах своей компетенции.

Если международным договором Российской Федерации установлены другие правила, чем предусмотренные бюджетным законодательством Российской Федерации, то применяются правила международного договора.

Международные договоры Российской Федерации применяются к бюджетным отношениям непосредственно, кроме случаев, когда из международных договоров следует, что для их применения требуется принятие внутригосударственных актов.

ст. 1 Бюджетного Кодекса РФ с ми

1. К бюджетным правоотношениям относятся:
отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга ;
отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, контроля за их исполнением, осуществления бюджетного учета, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности .

Читайте также: Статья 2. Адвокат

2. Настоящий Кодекс устанавливает правовой статус участников бюджетного процесса, правовые основы порядка и условий привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.

Комментарий к статье 1 БК РФ

1. В статье 1 Кодекса перечислены виды регулируемых им общественных отношений. В результате такого регулирования эти общественные отношения приобретают характер бюджетных правоотношений.

Перечисленные в комментируемой статье виды бюджетных правоотношений разделены на три группы:
1) отношения, возникающие в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ и бюджетов федеральных ГВБФ, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга;
2) отношения, возникающие в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы РФ, утверждения и исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, контроля их исполнения, осуществления бюджетного учета, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности;
3) отношения по поводу установления правового статуса участников бюджетного процесса, правовых основ порядка и условий привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства.

Следует заметить, что положения ст. 1 Кодекса перекликаются с его преамбулой. Однако, внося в Кодекс изменения концептуального характера, законодатель не уделяет внимания согласованности положений преамбулы и комментируемой статьи. Так, при принятии Закона 2004 г.

N 120-ФЗ, изложившего преамбулу Кодекса полностью в новой редакции, и Закона 2005 г.

N 197-ФЗ, дополнившего преамбулу положением о том, что Кодекс определяет порядок исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ, положения комментируемой статьи были оставлены без изменений. В свою очередь, Закон 2007 г.

N 63-ФЗ, дополнивший перечень бюджетных правоотношений отношениями, возникающими в процессе осуществления бюджетного учета, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности, не внес изменения в преамбулу Кодекса.

2. В результате изменений, внесенных Законом 2007 г. N 63-ФЗ, Кодекс содержит системное описание общих (единых для всех бюджетов бюджетной системы РФ) особенностей полномочий участников бюджетного процесса, в том числе:

установлен закрытый перечень участников бюджетного процесса (см. комментарий к ст. 152 Кодекса);

введены в состав участников бюджетного процесса и описаны бюджетные полномочия главных администраторов (администраторов) доходов бюджета и главных администраторов (администраторов) источников финансирования дефицита бюджета (см. комментарий к ст. ст. 160.1 и 160.2 Кодекса);

уточнено описание полномочий главного распорядителя (распорядителя) и получателя бюджетных средств (см. комментарий к ст. ст. 158 и 162 Кодекса);

к получателям бюджетных средств отнесены только ОГВ (ОМСУ) и бюджетные учреждения.

В отношении порядка и условий привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства следует отметить, что Кодекс устанавливает лишь правовые основы данной процедуры.

В части привлечения к уголовной, административной и налоговой ответственности подлежат применению нормы соответственно УК РФ, УПК РФ, КоАП РФ и части первой НК РФ, нормы иных законодательных актов федерального уровня.

В силу прямого указания, содержащегося в п. 3 ст.

2 части первой ГК РФ, к бюджетным правоотношениям как к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой (в п. 3 ст.

2 ГК РФ указано, что речь идет о налоговых и других финансовых и административных отношениях), гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством.

Другой комментарий к статье 1 Бюджетного Кодекса РФ

В статье 1 БК РФ перечислены виды регулируемых БК РФ общественных отношений. Бюджетные правоотношения можно определить как урегулированные нормами права общественные отношения, возникающие в процессе бюджетной деятельности государства и муниципальных образований.

Бюджетные правоотношения — это урегулированные нормами бюджетного права общественные отношения, участники которых выступают носителями юридических прав и обязанностей, реализующими содержащиеся в этих нормах предписания по образованию, распределению и использованию централизованных государственных и муниципальных фондов денежных средств.
Данные отношения являются разновидностью финансовых отношений, и поэтому им присущи особенности последних. Вместе с тем следует выделить следующие черты бюджетных правоотношений:
— бюджетные отношения связаны с образованием, распределением и использованием централизованного государственного или муниципального денежного фонда соответствующей территории;
— права и обязанности субъектов бюджетных правоотношений обусловлены формированием и исполнением бюджета — основного финансового плана;
— в бюджетных правоотношениях всегда участвует государство, муниципальное образование или соответствующий государственный орган власти (местного самоуправления), который представляет интересы последних;
— бюджетные отношения длятся не свыше одного года, но вместе с тем носят непрерывный, повторяющийся характер, так как ежегодно возобновляются стадии составления, рассмотрения и утверждения бюджета, исполнения, а также составления, рассмотрения и утверждения отчета об исполнении бюджета ;

———————————
Новациями, внесенными в БК РФ ФЗ от 26 апреля 2007 г.

N 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации», является переход на всех уровнях бюджетной системы к среднесрочному финансовому планированию, в том числе для федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов Российской Федерации — формированию бюджетов на трехлетний период. Безусловно, это положительная тенденция, которая позволит перейти на финансирование, основанное на долгосрочных целях развития государства и муниципальных образований.

— носят публичный характер;

— бюджетные правоотношения складываются преимущественно по поводу денежных средств.

Законодатель в п. 1 ст. 1 БК РФ разграничивает бюджетные правоотношения по содержанию на две группы:

1) отношения, возникающие в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга — то есть материальные бюджетные правоотношения;

2) отношения, возникающие в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, контроля их исполнения, осуществления бюджетного учета, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности — то есть процессуальные бюджетные правоотношения.

Однако в п. 2 ст. 1 БК РФ законодатель закрепил, что БК РФ устанавливает также правовой статус участников бюджетного процесса, правовые основы порядка и условий привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.

Таким образом, можно выделить и третью группу бюджетных правоотношений — бюджетные правоотношения по установлению правового статуса участников бюджетного процесса, а также по установлению правовых основ и условий привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.

В учебной и научной литературе по вопросам бюджетного права указываются и иные основания классификации бюджетных правоотношений:

1. Исходя из структуры бюджетной системы РФ: бюджетные правоотношения относительно бюджета федерального уровня, бюджетные правоотношения относительно бюджетов субъектов РФ, бюджетные правоотношения относительно бюджетов муниципальных образований.

2. Федеративное устройство государства дает основание разграничить бюджетные правоотношения на вертикальные и горизонтальные .

Вертикальные опосредуют связи между Федерацией в целом, ее субъектами и муниципальными образованиями, как правило, на основе субординации (преобладают в бюджетном праве).

Горизонтальные бюджетные правоотношения отражают связи между равноправными по юридическому статусу территориями: субъектами Федерации относительно друг друга или муниципальными образованиями соответственно.

———————————
Крохина Ю.А. Бюджетное право и российский федерализм. М., 2001. С. 158 — 159.

3. По количественному составу участников: двухсторонние и многосторонние бюджетные правоотношения.

Структуру бюджетного правоотношения составляют три элемента: субъект, содержание правоотношения, объект правоотношения.

Субъектами бюджетного правоотношения считаются его участники, имеющие субъективные права и юридические обязанности. К ним в первую очередь следует отнести Российскую Федерацию, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования.

Субъектами бюджетного правоотношения являются:
а) Российская Федерация в целом; субъекты РФ; муниципальные образования; закрытые административно-территориальные образования;
б) органы государственной власти и местного самоуправления;
в) кредитные организации;
г) государственные и муниципальные унитарные предприятия, также иные хозяйствующие субъекты;

д) физические лица (граждане Российской Федерации, как правило, на стадии исполнения бюджета — ст. 72, 75 БК РФ).

Содержание бюджетных правоотношений составляют субъективные права и юридические обязанности указанных субъектов.

Объектом бюджетных правоотношений выступает то, по поводу чего и ради чего субъекты правовых отношений в бюджетной сфере вступают в финансово-правовую связь. В качестве объекта бюджетных правоотношений выступают разнообразные материальные блага — денежные средства бюджетов, а также нематериальные блага, например публичный правопорядок в бюджетной сфере .

———————————
См.: Парыгина В.А., Тедеев А.А. Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации, постатейный. М., 2006. С. 29.

Статья 1. Правоотношения, регулируемые Бюджетным кодексом Российской Федерации

1. К бюджетным правоотношениям относятся:
отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, осуществления государственных (муниципальных) заимствований, регулирования государственного (муниципального) долга;
отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, контроля за их исполнением, осуществления бюджетного учета, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности.

2. Настоящий Кодекс устанавливает правовой статус участников бюджетного процесса, правовые основы применения бюджетных мер принуждения за совершение бюджетных нарушений.

Определение Верховного Суда РФ от 26.04.2017 N 303-ЭС17-667 по делу N А51-73/2016
Требование: О пересмотре в кассационном порядке судебных актов по делу о взыскании денежных средств, полученных в качестве субсидии.

Решение: В передаче кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда РФ отказано, так как ответчик имел задолженность по обязательным платежам и прекратил предпринимательскую деятельность, на осуществление которой была предоставлена субсидия.

Руководствуясь статьями 1, 28, 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статьями 309, 310 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьей 16 Федерального закона от 24 июля 2007 года N 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации», суды пришли к правильному выводу об утрате обществом права на использование субсидии.

Определение Верховного Суда РФ от 07.03.

2017 N 308-АД17-28 по делу N А32-726/2016
Требование: О пересмотре в кассационном порядке судебных актов по делу об оспаривании постановления о привлечении к административной ответственности.

Решение: В передаче дела в Судебную коллегию по экономическим спорам Верховного Суда РФ отказано, так как суды пришли к правильному выводу о наличии в действиях заявителя состава административного правонарушения.

Проанализировав содержание положения о Московском филиале АНО «ЕТД», утвержденного решением Наблюдательного совета дирекции 19 мая 2014 года, платежных документов, договоров о предоставлении субсидий из федерального бюджета в 2014-2015 годах от 25 марта 2014 года N 1-с, от 19 августа 2014 года N 2-с, 3 октября 2014 года N 3-с, иных представленных в дело доказательств, руководствуясь положениями части 1 статьи 1, статьи 38, абзаца 5 статьи 69, статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации, суды пришли к правильному выводу о наличии в действиях дирекции состава административного правонарушения, предусмотренного статьей 15.14 КоАП РФ.

Определение Верховного Суда РФ от 23.01.2017 по делу N 310-КГ16-11668, А83-1701/2015
Требование: Об оспаривании пунктов представления об устранении нарушений законодательства.

Обстоятельства: В результате проверки финансово-хозяйственной деятельности предприятия выявлены нарушения в части исполнения обязательств по гражданско-правовым сделкам.

Решение: Дело направлено на новое рассмотрение в апелляционный суд, поскольку проверка проведена органом в пределах предоставленных ему полномочий, предполагающих как контроль за расходами бюджета, так и за эффективным использованием бюджетных средств и государственной собственности, пополнением доходов бюджета от их использования; выводы судов об отсутствии полномочий службы на проведение проверки и вынесение представления не основаны на нормах действовавшего в спорный период законодательства.

В соответствии со статьей 1 Бюджетного кодекса к бюджетным правоотношениям относятся отношения не только по осуществлению расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, но и отношения в процессе формирования доходов бюджетов.

Определение Верховного Суда РФ от 03.10.2016 N 306-КГ16-12324 по делу N А55-27563/2015
Требование: О пересмотре в кассационном порядке судебных актов по делу о взыскании полученной субсидии.

Решение: В передаче дела в Судебную коллегию по экономическим спорам ВС РФ отказано, так как суды пришли к правильному выводу о том, что полученная субсидия использована ответчиком в соответствии с ее целевым назначением — в целях возмещения части затрат в связи с производством сельскохозяйственной продукции в части расходов на производство продукции животноводства и птицеводства, нецелевое расходование средств отсутствует.

Отказывая в удовлетворении иска, суды нижестоящих инстанций руководствовались статьями 198, 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, статьями 1, 28, 78, 306.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации, условиями заключенного между сторонами соглашения от 02.06.

2015 о предоставлении субсидии, и исходили из того, что полученная субсидия использована фермерским хозяйством в соответствии с ее целевым назначением — в целях возмещения части затрат в связи с производством сельскохозяйственной продукции в части расходов на производство продукции животноводства и птицеводства, нецелевое расходование средств отсутствует.

Снижение поголовья коров на 5 единиц само по себе не является достаточным основанием для взыскания обоснованно израсходованной субсидии.

Определение Верховного Суда РФ от 27.06.2016 N 308-КГ16-6750 по делу N А15-1533/2015
Требование: О пересмотре в кассационном порядке судебных актов по делу о признании недействительным представления счетной палаты.

Решение: В передаче кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда РФ отказано, поскольку установлены правомерность оспариваемого предписания, его соответствие требованиям действующего законодательства, а также отсутствие нарушения прав и законных интересов заявителя.

Статья 1. Правоотношения, регулируемые бюджетным кодексом Российской Федерации

1. К бюджетным правоотношениям относятся:
отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга ;
отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, контроля за их исполнением, осуществления бюджетного учета, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности .

Комментарий к статье 1 БК РФ

Комментируемая статья посвящена определению бюджетных правоотношений и отделению их от иных видов правоотношений, возникающих в обществе.

Бюджетные правоотношения можно определить как урегулированные нормами права общественные отношения, возникающие в процессе бюджетной деятельности государства и муниципальных образований.

«Судебная практика»
В Определении Московского городского суда от 26.04.

2011 по делу N 33-9333 суд посчитал правомерным отказ в удовлетворении иска гражданина к Правительству РФ, Государственной Думе Федерального Собрания РФ о взыскании денежных средств и компенсации морального вреда, мотивированного тем, что в течение длительного времени ответчики не выполняют взятых на себя обязательств по восстановлению и обеспечению сохранности ценности денежных сбережений граждан РФ, а выплачиваемые от имени государства денежные компенсации по указанным вкладам, по мнению истца, являются способом уклонения от выплаты денежных средств в полном размере.

Как отметил суд, из смысла статьи 1 БК РФ и преамбулы данного Кодекса следует, что интересы истца бюджетные правоотношения не затрагивают, а, следовательно, не могут быть основанием для предъявления требований.

Необходимо учитывать, что понятие «субъектов бюджетных правоотношений» в БК РФ более не употребляется, вместо этого в статье 152 БК РФ приведен перечень участников бюджетного процесса.

«Внимание!»
Физические лица в перечне участников бюджетного процесса (субъектов бюджетных правоотношений) не указаны, в связи с чем они не являются участниками бюджетного процесса и нормы БК РФ к правоотношениям, в которых одной из сторон выступают граждане, неприменимы.