Статья 30. Обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия Правительства Российской Федерации и других органов государственной власти

Комментарий к статье 30Данная статья Закона конкретизирует одно из основных направлений деятельности Президента: обеспечение взаимодействия и согласованного функционирования всех органов государственной власти (ч. 2 ст.

80 Конституции Российской Федерации).

Для реализации этой задачи в отношении Правительства глава государства принимает различные меры к обеспечению взаимодействия Правительства с палатами Федерального Собрания и прежде всего с Государственной Думой.

Конечно, добиться согласованного функционирования этих органов весьма непросто, учитывая разные политические ориентации парламентского большинства и членов Правительства.

Конституционные полномочия Президента позволяют ему в случае неразрешимых противоречий между Парламентом и Правительством либо отправлять Правительство в отставку, либо путем назначения выборов Государственной Думы нормализовать политическую обстановку в стране . ———————————

См.: Научно — практический комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. В.В. Лазарева. М., 1997. С. 362.Особое место в этой сфере деятельности Президента занимает организация согласованной работы Администрации Президента и Правительства. Здесь характер взаимодействия существенно отличается от отношений Правительства с законодательной властью.

Они выражаются в постоянных деловых контактах, согласовании проектов, которые готовятся в этих государственных структурах, большей степенью ответственности за эту работу.

Решениями Правительства и Президента урегулированы различные стороны совместной деятельности: в области правотворчества как при подготовке указов Президента, так и при подготовке постановлений Правительства, затрагивающих пограничные сферы деятельности Правительства и Президента. Положения комментируемой статьи Закона имеют императивный характер.

Это означает, что в целях ее реализации Президент должен использовать свои полномочия, а также различные политические методы давления, дозволенные законом, включая средства массовой информации для выполнения своей конституционной задачи.

Однако его полномочия в этой области не безграничны, поскольку реализуются «в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным конституционным законом», т.е. не должны выходить за рамки положений этих актов.

Так, к примеру, Президент не вправе действовать в отношении Правительства как глава Правительства, преобразовать Правительство Российской Федерации в иной орган, например в Кабинет Министров, или брать непосредственное руководство этим органом в свои руки.

Он также не уполномочен Конституцией назначать членов Правительства без представления (предложения) Председателя Правительства, не вправе распределять обязанности между Председателем Правительства и его заместителями, поскольку это прерогатива самого Председателя. Конституционная практика последних лет знает случаи активного участия Президента в организации согласованного функционирования Правительства с другими структурами государственной власти. Так, в 1997 году при рассмотрении проекта федерального бюджета и вопроса о недоверии Правительству депутатами Государственной Думы Президент выступил перед ними и его аргументация во многом помогла урегулированию разногласий между этой Палатой Парламента и Правительством.

Особое внимание уделяется главой государства обеспечению слаженной работы внутри системы органов исполнительной власти, укреплению координационных функций министров и других членов Правительства в связи с формированием новой структуры федеральных органов исполнительной власти . ———————————

Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. N 22. Ст. 2727.

Установлено, что координацию деятельности госкомитетов, федеральных комиссий, федеральных служб, российских агентств и федеральных надзоров России осуществляют в соответствии со схемой, утверждаемой Правительством, Председатель Правительства, его заместители и федеральные министры.

В целях повышения роли членов Правительства в координации работы соответствующих федеральных органов власти введено важное правило о том, что проекты решений Правительства по вопросам, относящимся к ведению госкомитета, федеральной комиссии, федеральной службы, агентства или федерального надзора, а также бюджетные заявки и предложения по штатной численности вносятся на рассмотрение Правительства членом Правительства — куратором соответствующего ведомства. В свою очередь для обеспечения интересов курируемого ведомства предусматривалось, что в случае, если координация деятельности федерального органа исполнительной власти возложена на федерального министра, то руководитель этого федерального органа исполнительной власти входит по должности в состав коллегии соответствующего министерства Российской Федерации. Таким образом, федеральное министерство как бы обрастало сетью курируемых им органов исполнительной власти, находящихся по иерархии исполнительных органов ниже, чем министерство. Идея заключалась в том, чтобы основная работа по взаимодействию этих структур осуществлялась на уровне министерств, а не через Правительство в лице его руководящих органов. Особо выделялись в упомянутом Указе федеральные органы исполнительной власти, деятельностью которых руководит Президент. Координация их деятельности в пределах компетенции федерального Правительства была возложена непосредственно на Председателя Правительства. Для оценки взаимоотношений федерального Правительства и Президента необходимо иметь в виду, что приоритетные полномочия в этой области даны Президенту. Это видно из содержания ст. ст. 30, 31, 32, 35 настоящего Закона. Вместе с тем правовая основа их отношений не содержит элементов прямого административного подчинения Правительства Президенту. В принципе Президент не должен вмешиваться в дела Правительства. Конституционный статус Правительства требует от главы государства соблюдения дистанции по отношению к Правительству, иначе он не сможет выполнять координирующие функции по обеспечению согласованного функционирования власти.

Действующая Конституция не обусловливает жесткую «сцепку» Президента именно к Правительству. Нынешнее положение является скорее свидетельством соответствующих политических ситуаций, нежели следствием конституционной доктрины .

Это подтвердил и Президент в своей предвыборной программе «Россия: человек, семья, общество, государство», заявив, что необходима переориентация основной деятельности главы государства; что всю полноту ответственности за экономический блок вопросов должно нести Правительство, а задача Президента — определять основные цели экономической политики, контролировать их достижения. По мере стабильности в обществе, признания всеми политическими силами незыблемости основ конституционного строя будут меняться и принципы формирования Правительства. ———————————

См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. Б.Н. Топорнина. М., 1997. С. 470.

Решу егэ

Установите соответствие между функциями и субъектами государственной власти РФ‚ которые их исполняют: к каждой позиции, данной в первом столбце, подберите соответствующую позицию из второго столбца.

Запишите в ответ цифры, расположив их в порядке, соответствующем буквам:

Пояснение.

• Функции Президента РФ:
• 1) Президент РФ является гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина.
• 2) Президент РФ в установленном Конституцией РФ порядке принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности.
• 3) Президент РФ обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.
• 4) Президент РФ в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства.
• 5) Президент РФ представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях.

Полномочия Президента РФ целесообразно рассматривать, объединив их в группы в зависимости от сфер государственной жизни, в которых действует Президент РФ. Президент РФ и Правительство РФ.

Наиболее тесным образом Президент РФ сотрудничает с исполнительной властью, и хотя по Конституции РФ он не является главой исполнительной власти, анализ его конституционных полномочий позволяет утверждать, что фактически Президент РФ выступает в роли главы исполнительной власти:

1) Президент РФ назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства РФ (п. «а» ст. 83).

2) Президент РФ утверждает представленные ему Председателем Правительства РФ предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти (ч. 1 ст. 112). Указом Президента РФ от 17 августа 1999 г.

«О структуре федеральных органов исполнительной власти» * выделен ряд министерств и ведомств, которые напрямую подчиняются Президенту РФ по вопросам, закрепленным за ним Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами.

3) По предложению Председателя Правительства РФ Президент РФ назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства РФ, федеральных министров (п. «д» ст. 83).

4) Президент РФ имеет право председательствовать на заседаниях Правительства РФ (п. «б» ст. 83).

5) Президент РФ принимает решение об отставке Правительства РФ (п. «в» ст. 83).

Место Президента РФ в системе государственной власти России (а по большому счету — его социальное назначение и политическая роль в жизни страны в целом) определяется возложенными на него Конституцией РФ (ст. 80) функциями:

1) Представительская функция (являясь главой суверенного государства, Президент без каких-либо дополнительных полномочий представляет Российскую Федерацию как в международных отношениях, так и внутри страны — в отношениях с субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями, различными институтами гражданского общества (политическими партиями и общественными объединениями, конфессиями, объединениями предпринимателей, науки, образования, культуры, спорта, молодежными, ветеранскими организациями, различными диаспорами и т. п.).

1. 2) Функция гаранта Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина, суверенитета, независимости и государственной целостности Российской Федерации.
2. 3) Обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти (причем органов государственной власти различных ветвей и уровней).
3. 4) Определение основных направлений внутренней и внешней политики государства (разумеется, не произвольно, а в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами).
4. Для реализации указанных функций Конституция РФ, федеральные конституционные законы и федеральные законы наделяют Президента РФ достаточно широкими полномочиями, которые могут быть объединены в следующие группы:

1) Полномочия, связанные с формированием других государственных органов и назначением должностных лиц (назначение с согласия Государственной Думы Председателя Правительства РФ; назначение по представлению Председателя Правительства РФ членов Правительства; принятие решения об отставке Правительства РФ; назначение судей федеральных судов (за исключением судей высших судебных инстанций — Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ); назначение пяти членов Центральной избирательной комиссии РФ и т. д.).

2) Полномочия по взаимодействию с Федеральным Собранием, участию в законодательном (нормотворческом) процессе, обеспечению согласованного функционирования органов государственной власти (назначение выборов депутатов Государственной Думы; обладание правом законодательной инициативы; промульгация (подписание и обнародование) федеральных конституционных законов, федеральных законов и законов о поправках к Конституции РФ; обращение к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства; право председательствовать на заседаниях Правительства РФ; использование согласительных процедур для преодоления разногласий между федеральными и региональными органами государственной власти, а также между региональными органами государственной власти, включая обращение в суд для разрешения спора и т. д.).

3) Полномочия в области внешней политики (осуществление руководства внешней политикой Российской Федерации; ведение переговоров и подписание международных договоров Российской Федерации; назначение и отзыв дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях и др.).

4) Полномочия в области обороны и безопасности (утверждение военной доктрины; назначение и освобождение высшего командования Вооруженных Сил Российской Федерации; выполнение полномочий Верховного главнокомандующего Вооруженными Силами РФ; введение на всей территории Российской Федерации или в отдельных местностях специальных правовых режимов военного положения (в соответствии с федеральным конституционным законом от 30 января 2002 года «О военном положении») или чрезвычайного положения (в соответствии с федеральным конституционным законом от 30 мая 2001 года «О чрезвычайном положении») и т. п.)

5) Полномочия в сфере правового регулирования статуса личности (решение вопросов гражданства и предоставления политического убежища; учреждение государственных наград, награждение государственными наградами, присвоение почетных званий, высших воинских и высших специальных званий; осуществление помилования и др.).

Правительство РФ руководит работой федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти и контролирует их деятельность. Федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти подчиняются Правительству РФ и ответственны перед ним за выполнение порученных задач.

• Правительство РФ решает следующие общие вопросы руководства федеральными министерствами и иными федеральными органами исполнительной власти, а именно: утверждает положения о федеральных министерствах и об иных федеральных органах исполнительной власти, устанавливает предельную численность работников их аппаратов и размер ассигнований на содержание этих аппаратов в пределах средств, предусмотренных на эти цели в федеральном бюджете; устанавливает порядок создания и деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, устанавливает размер ассигнований на содержание их аппаратов в пределах средств, предусмотренных на эти цели в федеральном бюджете; назначает на должность и освобождает от должности заместителей федеральных министров, руководителей федеральных органов исполнительной власти, не являющихся министрами, и их заместителей, руководителей органов и организаций при Правительстве РФ, утверждает членов коллегий федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти; вправе отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать действие этих актов; вправе учреждать организации, образовывать координационные, совещательные органы, а также органы при Правительстве РФ.
• К общим полномочиям Правительства РФ относятся: организация реализации внутренней и внешней политики РФ; осуществление регулирования в социально-экономической сфере; обеспечение единства системы исполнительной власти в РФ, направление и контроль деятельности ее органов; формирование федеральных целевых программ и обеспечение их реализации; реализация права законодательной инициативы.
• А) утверждение изменения границ между субъектами РФ — Совет Федерации
• Б) осуществление помилования — Президент РФ.
• В) осуществление управления федеральной собственностью — Правительство РФ.
• Г) разработка и представление Государственной Думе федерального бюджета — Правительство РФ.
• Д) решение вопросов гражданства РФ -Президент РФ
• Ответ: 21331.

Полномочия Президента РФ по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти РФ

Компетенция Президента РФ складывается из функций и полномочий, которыми он наделяется как глава государства.

Обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной властиявляется важнейшей задачей.

Государственная власть в Российской Федерации в соответствии со статьёй 10 Конституции РФ осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.

Согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти обеспечивает единство, устойчивость и эффективность системы государственного управления.

В целях обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти Президент РФ В.В. Путинуказомот 1 сентября 2000 г. учредил Государственный совет Российской Федерации.

Согласно утверждённому Положению членами Государственного совета являются по должности высшие должностные лица (руководители высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации.

По решению Президента Российской Федерации в состав Государственного совета могут быть включены лица, замещавшие должности высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации и имеющие большой опыт публичной (государственной и общественной) деятельности.

• Основными задачами Государственного совета являются:
• — содействие реализации полномочий Президента Российской Федерации по вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти;
• — обсуждение имеющих особое государственное значение проблем, касающихся взаимоотношений Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, важнейших вопросов государственного строительства и укрепления основ федерализма, внесение необходимых предложений Президенту Российской Федерации;
• — обсуждение вопросов, касающихся исполнения (соблюдения) федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, их должностными лицами Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, и внесение соответствующих предложений Президенту Российской Федерации;

1. — содействие Президенту Российской Федерации при использовании им согласительных процедур для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации;
2. — рассмотрение по предложению Президента Российской Федерации проектов федеральных законов и указов Президента Российской Федерации, имеющих общегосударственное значение;
3. — обсуждение проекта федерального закона о федеральном бюджете;
4. — обсуждение информации Правительства Российской Федерации о ходе исполнения федерального бюджета;
5. — обсуждение основных вопросов кадровой политики в Российской Федерации;
6. — обсуждение по предложению Президента Российской Федерации иных вопросов, имеющих важное государственное значение.
7. С созданием Государственного совета в Российской Федерации в основном завершено формирование единой и целостной системы органов национальной безопасности РФ.

Обеспечение Президентом РФ согласованного функционирования всех органов государственной власти

Сложной и ответственной является функция Президента РФ по обеспечению согласованной деятельности органов государственной власти.

Эта функция важна для взаимодействия органов государственной вла­сти как на федеральном уровне, так и на уровне отношений органов госу­дарственной власти Федерации и субъектов РФ и между различными субъ­ектами РФ[13].

Законодатель не перечисляет все случаи, при которых Президент РФ может использовать согласительные процедуры. Но в некоторых закона прямо предусматривается использование Президентом России согласи­тельных процедур.

Такое указание, например, имеется в Федеральном законе «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об об­щих принципах организации законодательных (представительных) и ис­полнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»» от 29 июля 2000 г.

В нем говорится, что Президент РФ вправе обращаться в законодательный (представительный) орган госу­дарственной власти субъекта РФ с представлением о приведении в соот­ветствие с Конституцией РФ, федеральными конституционными закона­ми и федеральными законами конституции (устава), закона субъекта Российской Федерации или иного нормативного правового акта законода­тельного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Но в случае возникновения разногласий Президент РФ использует со­гласительные процедуры для их разрешения. В случае недостижения со­гласованного решения Президент Российской Федерации может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда.

Конституция не раскрывает понятие согласительных процедур. Следо­вательно, Президент свободен в выборе конкретных согласительных про­цедур, суть которых состоит в выдвижении компромиссных вариантов и в конечном счете в достижении согласия.

Согласительные процедуры призваны обеспечить решение проблемы без элементов принуждения. Естественно, что в процессе согла­сования Президент выступает не как одна из сторон, а как общенациональный авторитет.

Наиболее распространенная форма решения спора, к которой часто прибегают стороны, — это непосредственные переговоры.

Значение непо­средственных переговоров особенно велико потому, что при их помощи имеется возможность не только найти выход из спорной ситуации, но и предотвратить сам конфликт.

Следует приветствовать включение в догово­ры и соглашения как между Федерацией и ее субъектами, так и между субъектами, положений о проведении взаимных консультаций по интере­сующим участников вопросам.

В качестве примера действенности согласительных процедур под руко­водством Президента можно привести переговоры о достижении общих Целей в деятельности федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, партий, профсоюзов, общественных и религиозных объединений, в результате чего 28 апреля 1994 г. был открыт для подписания Договор об общественном согласии. Договор был подписан более чем 800 участниками, что, несомненно, ста­билизировало политическую ситуацию в стране.

Образование согласительных комиссий и организация переговоров сторон уже использовались Президентом для достижения согласия сто­рон. В последнем случае нередко переговоры проводятся либо им лич­но, либо с участием представителей Президента.

Проводились перего­воры об урегулировании спорных вопросов о правовом положении го­рода Норильска и находящихся в нем предприятий между Краснояр­ским краем и Таймырским (Долгано-Ненецким) автономным округом. После того как на завершающей стадии в переговорах принял участие помощник Президента Российской Федерации, между спорящими сто­ронами 2 ноября 1995 г.

был заключен Договор «О бюджетных отноше­ниях между органами государственной власти Красноярского края и ор­ганами государственной власти Таймырского (Долгано-Ненецкого) ав­тономного округа».

Если применение согласительных процедур не приведет к согласо­ванному решению, Президент, в соответствии с Конституцией, может передать разрешение спора на рассмотрение суда.

Выбор суда зависит от характера спора и компетенции суда.

Конституционный Суд Россий­ской Федерации, вправе разрешать споры о соответствии Конституции ряда нормативных актов субъектов Российской Федерации (ст. 125 Конституции).

Возможность обращения Президента в суд в случаях, предусмотрен­ных ст. 85 Конституции, установлена и в других федеральных законах. Так, в ст. 116 Гражданского процессуального кодекса РСФСР указано, что. Верховный Суд Российской Федерации по первой инстанции рассматривает дела «по разрешению споров, переданных ему Президентом Российской Федерации в соответствии со ст.

85 Конституции Российской Федерации*} между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федера­ции». Согласительные процедуры, как следует из ст.

85 Конституции, могут применяться Президентом практически во всех случаях обнаружив­шихся разногласий[14].

• Но в любом случае исключается передача дела в международный суд, поскольку речь идет о внутренних вопросах жизни одного государства.
• Полномочия Президента по формированию органов государственной власти регулируются в двух основных формах:
• а) Президент в пределах своей компетенции со­здает новые или упраздняет уже имеющиеся ор­ганы государственной власти
• б) Президент в пределах своей компетенции назначает или участвует в назначении, а также освобождает или участвует в освобождении соответ­ствующих должностных лиц.

Полномочия Президента в области кадровой политики относятся к чис­лу важнейших полномочий главы государства, позволяют ему в широком смысле этого слова разместить на ведущих постах государственных орга­нов свою команду.

Но кроме того следует иметь в виду, что Конституция не отдает право назначения должностных лиц безоговорочно в одни руки, т.е. Президенту, а предусматривает различные формы их назначения.

Не­которые из должностных лиц назначаются и освобождаются от должности Президентом непосредственно, другие — по представлению или после консультации с соответствующими федеральными государственными ор­ганами, или по их предложению.

Основные полномочия Президента РФ в области кадровой политики закреплены в ст. 83 Конституции РФ. Президент с согласия Государст­венной Думы назначает Председателя Правительства РФ.

Взаимоотношения Правительства РФ с органами других ветвей власти

Президент РФ, согласно ст. 80 Конституции РФ, определяет основные направления внутренней и внешней политики, а это обусловливает содержание деятельности Правительства по реализации указанных направлений.

Президент, не являясь главой Правительства РФ и официально не возглавляя исполнительную власть, оказывает решающее влияние на процесс формирования Правительства РФ, поскольку от Президента в конечном счете зависит назначение Председателя Правительства и формирование всей системы федеральных органов исполнительной власти, включая назначение министров и руководителей некоторых других органов государственного управления и освобождение их от должности. Отметим и право Президента РФ председательствовать на заседаниях Правительства РФ. Вместе с тем полномочия Президента РФ в отношении Правительства РФ определены рамками Конституции и ФКЗ о Правительстве РФ. Например, Президент не может изменить статус и даже наименование Правительства. Он назначает федеральных министров по представлению Председателя Правительства РФ.

Статья 30 ФКЗ о Правительстве РФ установила, что Президент РФ обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие Правительства РФ и других органов государственной власти.

Отметим и право Президента РФ председательствовать на заседаниях Правительства РФ и его Президиума. Согласно ст. 117 Конституции РФ и ст. 35 ФКЗ О Правительстве РФ, Президент вправе принять решение об отставке Правительства РФ.

Отметим также нормы ст. 32 ФКЗ о Правительстве РФ, согласно которой Президент РФ руководит деятельностью так называемых силовых министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, связанных с непосредственным осуществлением президентских полномочий, утверждает положения о них и назначает их руководителей. Правительство РФ координирует деятельность таких органов.

Конкретные федеральные органы исполнительной власти, которыми непосредственно руководит Президент РФ, перечисляются в указах Президента РФ о структуре органов исполнительной власти. Например, в Указе от 20 мая 2004 г.

N 649 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» в качестве таких органов указаны: МВД России, МЧС России, МИД России, Минобороны России, Минюст России, СВР, ФСБ, ФСО.

Согласно ст. 115 (ч. 3) Конституции РФ и ст. 33 ФКЗ о Правительстве РФ, Президент РФ вправе отменять правовые акты Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам и указам Президента РФ.

Президент вправе осуществлять контроль за законностью действий и решений Правительства, в том числе за исполнением своих указов и распоряжений.

Это означает возможность для Президента РФ давать в своих актах (в соответствии со ст.

90 Конституции РФ указы и распоряжения Президента обязательны к исполнению) конкретные поручения Правительству РФ, учитывая его компетенцию, определенную Конституцией РФ и федеральными законами.

Президент РФ вправе осуществлять согласительные процедуры в спорах, которые могут возникнуть между ветвями федеральной власти (Федеральное Собрание — Правительство РФ), между федеральными органами исполнительной власти и соответствующими органами субъектов Федерации (Правительство РФ — правительство республики, глава администрации края, области, города федерального значения и т.д.).

В посланиях Президента РФ Федеральному Собранию, в Национальном докладе России на юбилейной 50-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН и некоторых других документах неоднократно подчеркивалось, что в условиях президентской (президентско-парламентской) республики в России Президент берет на себя выполнение ряда важных функций государственного управления.

В научной литературе по проблеме взаимоотношений Правительства РФ и Президента РФ встречаются различные, иногда полярные точки зрения.

Авторы книги «Российское законодательство: проблемы и перспективы» отмечают, что не теряет остроты проблема обеспечения самостоятельности и независимости Правительства РФ.

Оно должно иметь реальные полномочия по управлению экономикой, а также в сфере реформирования таких жизненно важных процессов, как социальная защита населения, охрана прав и свобод граждан, осуществление общего поведения и т.д. А это, в свою очередь, предполагает разумное разделение труда Правительства с Президентом и его администрацией. Л.А.

Окуньков, рассматривая варианты взаимоотношений Президента РФ с другими органами власти, подчеркивает тенденцию тяготения Президента РФ к исполнительной власти.

В связи с этим он предлагает два следующих варианта взаимоотношений Президента и Правительства: 1) Президент непосредственно осуществляет руководство исполнительной властью и стоит во главе ее; 2) Президент выполняет функции координации, обеспечения взаимодействия государственных органов в системе разделения властей, обеспечивает баланс их интересов и непосредственно не возглавляет Правительство.

Учитывая, что совместить эти функции одновременно невозможно, Л.А. Окуньков придерживается второго из указанных выше вариантов и отмечает, что Президенту как главе государства и гаранту Конституции предпочтительно дистанцироваться от органов исполнительной и законодательной власти.

«Очевидно, — пишет автор, — главе государства лучше направить основные усилия на выработку стратегического политического курса и организацию контроля за деятельностью правительства и других органов исполнительной власти, нежели на административное руководство находящимися в его подчинении ведомствами»*(278).

Иной точки зрения придерживается М.А. Краснов.

Отмечая, что в России Правительство служит лишь инструментом президентской власти, что широкое усмотрение этой власти проявляется, в частности в том, что Президент без всяких на то внешних поводов вправе принять решение об отставке Правительства (его председателя), что прерогативы основных институтов федеральной власти в России не сбалансированы, автор считает предпочтительной для России в нынешних условиях модель президентской республики. Поэтому он предлагает перейти к такой форме правления, при которой исчезнет дополнительный центр власти в виде обособленной структуры правительства*(279).

Возможно, такая перспектива в будущем станет реальностью. Во всяком случае, с логикой М.А. Краснова нельзя не согласиться.

Вместе с тем пока Россия остается полупрезидентской республикой, в условиях которой полномочия Президента явно «перевешивают» полномочия Правительства.

Однако это не снимает с Правительства как самостоятельной конституционной структуры государственной власти политической ответственности на выполнение возложенных на него задач и обязанностей.

Прерогатива президентских полномочий в отношении Правительства проявляется и в порядке формирования Правительства РФ. В соответствии со ст. 111 Конституции РФ Председатель Правительства РФ назначается Президентом РФ с согласия Государственной Думы в установленном в этой статье порядке.

Предложение о кандидатуре Председателя вносится не позднее двухнедельного срока после вступления в должность вновь избранного Президента либо после отставки Правительства либо в течение недели со дня отклонения кандидатуры Государственной Думой.

В свою очередь Государственная Дума должна рассмотреть представленную кандидатуру в течение недели со дня внесения предложения Президентом РФ.

Если Государственная Дума три раза подряд отклонит представление Президента по кандидатуре Председателя Правительства РФ, Президент РФ назначает Председателя Правительства РФ и распускает Государственную Думу.

В практике взаимодействия Президента РФ с Государственной Думой такого конфликта не было. Но надо отметить ситуацию, когда Президент РФ трижды вносил одну и ту же персональную кандидатуру на пост Председателя Правительства РФ.

В связи с этим по запросу Государственной Думы Конституционный Суд РФ рассмотрел дело о толковании положений ч. 4 ст. 111 Конституции РФ.

Речь шла о том, имеет ли Президент РФ право вновь представлять одного и того же кандидата на должность Председателя Правительства дважды или трижды, либо должен представлять каждый раз нового кандидата.

Конституционный Суд пришел к выводу о праве Президента РФ вносить в Государственную Думу трижды одну и ту же кандидатуру*(280). При этом Суд указал на необходимость учитывать конституционные требования о согласованности функционирования и взаимодействия участников этого процесса.

Председатель Правительства РФ освобождается от должности Президентом РФ, и согласия Государственной Думы на это не требуется, однако Президент обязан уведомить Совет Федерации и Государственную Думу об этом в день принятия решения об освобождении от должности Председателя Правительства.

Статья 7 ФКЗ о Правительстве РФ указывает на два основания для освобождения Председателя Правительства РФ от должности: 1) личное заявление Председателя об отставке; 2) в случае невозможности исполнения Председателем своих полномочий. В Законе не дано толкование формулы «невозможность исполнения обязанностей», поэтому здесь возможны различные основания.

Освобождение Председателя Правительства от должности влечет за собой отставку Правительства, что оформляется указами Президента РФ.

Заместители Председателя Правительства РФ назначаются на должность Президентом РФ по представлению Председателя Правительства РФ.

Как известно, ныне функционирует один заместитель Председателя Правительства, что не противоречит ст. 110 Конституции РФ.

• Определенные отношения складываются между Правительством РФ, его Аппаратом с Администрацией Президента РФ, с Государственным Советом РФ, образованным в качестве совещательного органа Президентом РФ в составе руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, а также с полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах.
• В Положении о Государственном Совете РФ*(281) в качестве основных задач этого органа определены в том числе следующие:
• — содействие Президенту РФ в реализации его полномочий по вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти;
• — обсуждение вопросов, касающихся исполнения органами государственной власти и органами местного самоуправления, их должностными лицами законодательства РФ, а также постановлений и распоряжений Правительства РФ;
• — обсуждение информации Правительства РФ о ходе исполнения федерального бюджета.

В Положении о полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе*(282) указывается, что одними из основных задач полномочного представителя являются: организация в соответствующем федеральном округе работы по реализации органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых Президентом РФ, организация контроля за исполнением в федеральном округе решений федеральных органов государственной власти (следовательно, и решений Правительства РФ; — Н.С.).

К функциям полномочного представителя отнесены: организация взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами государственной власти субъектов РФ; согласование кандидатур на назначение должностных лиц в пределах федерального округа, если назначение этих лиц осуществляется Президентом РФ или Правительством РФ; организация контроля за исполнением федеральных законов, актов Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ; внесение Президенту РФ предложений о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ.

Таким образом, полномочный представитель Президента РФ осуществляет функции контроля за исполнением актов Правительства РФ, участвует в урегулировании спорных вопросов, проводит согласительные процедуры в связи с разногласиями между федеральными и региональными органами государственной власти.

В свою очередь Правительство РФ приняло постановление от 12 августа 2000 г. N 592 «О взаимодействии Правительства Российской Федерации и федеральных органов государственной власти с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах и схеме размещения территориальных органов федеральных органов исполнительной власти»*(283).

Правительство РФ по обращениям полномочных представителей рассматривает и разрешает споры и устраняет разногласия между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ.

Аппарату Правительства РФ предложено направлять постановления и распоряжения Правительства РФ полномочным представителям Президента РФ в федеральных округах.

Отметим, что в новом Положении об Администрации Президента РФ, утвержденном Указом Президента РФ от 6 апреля 2004 г. N 490*(284), подчеркивается, что Администрация при реализации возложенных на нее функций взаимодействует с Правительством РФ, контролирует исполнение поручений Президента.

Руководитель Администрации по поручению Президента и при реализации функций, возложенных на Администрацию, вносит в Правительство РФ предложения о подготовке проектов федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, а также о принятии постановлений и распоряжений Правительства РФ.

В Регламенте Правительства РФ, утвержденном постановлением Правительства РФ от 1 июня 2004 г.

N 260, указано, что Правительство в пределах своих полномочий организует исполнение актов Президента РФ, осуществляет систематический контроль за их исполнением федеральными органами исполнительной власти, рассматривает проекты указов и распоряжений Президента, а также по поручению Президента — другие документы по вопросам, не требующим принятия соответственных решений.

В Общих положениях Регламента Правительства подчеркивается, что Правительство систематически информирует Президента о работе Правительства, а также проводит совещания с членами Правительства, руководителями иных федеральных органов исполнительной власти, органов и организаций при Правительстве, на которых, в частности, рассматривается ход выполнения поручений Президента РФ. В Регламенте определен порядок исполнения поручений Президента РФ, указано, что о результатах исполнения такого поручения Президенту направляется соответствующий доклад, как правило, за подписью Председателя Правительства РФ*(285).

1. Практика повседневной деятельности Президента РФ и Правительства РФ позволяет отметить определенную тенденцию дальнейшего возрастания влияния Президента РФ на деятельность Правительства и усиление контроля со стороны Президента РФ за выполнением членами Правительства законов, указов и поручений Президента РФ.
2. Отношения Правительства с Федеральным Собранием РФ и его палатами основываются на нормах Конституции РФ, ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», Регламента Совета Федерации, Регламента Государственной Думы, а также Регламента Правительства РФ.
3. Анализ взаимоотношений Правительства РФ с Государственной Думой дает основание выделить следующие основные направления взаимоотношений этих двух государственных органов, олицетворяющих две самостоятельные ветви государственной власти.

Прежде всего, следует сказать о полномочиях Государственной Думы на дачу согласия на назначение Председателя Правительства РФ. Предложение о назначении лица на пост главы Правительства вносится Президентом РФ в Государственную Думу. Дело Думы — выразить согласие или несогласие. Сама Государственная Дума первично выдвинуть кандидата на этот пост не вправе.

• Внесение кандидатуры в Думу должно происходить в определенные сроки:
• 1) не позднее двухнедельного срока после вступления в должность вновь избранного Президента;
• 2) не позднее двухнедельного срока после отставки Правительства, если таковая имела место;
• 3) в течение недели со дня отклонения кандидатуры на этот пост Государственной Думой.

Конституцией установлен определенный срок и для рассмотрения Государственной Думой кандидатуры на должность Председателя Правительства — в течение недели со дня внесения представления Президентом РФ по кандидатуре.

При этом в соответствии с Регламентом Государственной Думы кандидат на должность Председателя Правительства РФ должен доложить Думе программу основных направлений деятельности будущего Правительства и в течение установленного времени ответить на вопросы депутатов.

Конституция определяет и порядок разрешения разногласий между Президентом и Парламентом по поводу кандидатуры на пост главы Правительства РФ: если Государственная Дума три раза подряд отклонит предложенные Президентом РФ кандидатуры, то осуществляется одно из полномочий Президента — конституционные право и обязанность роспуска Государственной Думы и назначения новых выборов. Естественно, что в этом случае Президент РФ самостоятельно решает вопрос о назначении Председателя Правительства РФ.