Глава 8. Экономическая основа местного самоуправления

Экономическая основа МСУ – это совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, связанные с формированием и управлением муниципальной собственностью, средствами местных бюджетов, а также реализацией имущественных прав МО.
В соответствии с законодательством (см. главу 8 Закона № 131-ФЗ) экономическую основу МСУ составляют:
– находящееся в муниципальной собственности имущество;
– средства местных бюджетов;
– имущественные права МО.

Муниципальное имущество.

В соответствии со статьей 215 ГК РФ имущество, принадлежащее на праве собственности муниципальному образованию, является муниципальной собственностью.
Муниципальная собственность признается и защищается государством наравне с иными формами собственности.
Закон № 131-ФЗ выделяет несколько видов муниципальных имущественных объектов в зависимости от их целевого назначения.
Это имущество, предназначенное:
– для решения ВМЗ;
– для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам МСУ;
– для обеспечения деятельности органов МСУ и должностных лиц МСУ, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами представительного органа МО;

– для решения вопросов, право решения которых предоставлено органам МСУ федеральными законами и которые не отнесены к ВМЗ.
В собственности поселениймогут находиться:
1) имущество, предназначенное для электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом, для освещения улиц населенных пунктов поселения;
2) автомобильные дороги местного значения в границах населенных пунктов поселения, а также имущество, предназначенное для обслуживания таких автомобильных дорог;
3) жилищный фонд социального использования для обеспечения малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями на условиях договора социального найма, а также имущество, необходимое для содержания муниципального жилищного фонда;
4) пассажирский транспорт и другое имущество, предназначенные для транспортного обслуживания населения в границах поселения;
5) имущество, предназначенное для предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения;
6) имущество, предназначенное для обеспечения первичных мер пожарной безопасности;
7) имущество библиотек поселения;
8) имущество, предназначенное для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры;
9) объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) независимо от категории их историко-культурного значения в соответствии с законодательством РФ;

10) имущество, предназначенное для развития на территории поселения физической культуры и массового спорта;
11) имущество, предназначенное для организации благоустройства и озеленения территории поселения, в том числе для обустройства мест общего пользования и мест массового отдыха населения;
12) имущество, предназначенное для сбора и вывоза бытовых отходов и мусора;
13) имущество, включая земельные участки, предназначенные для организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения;
14) имущество, предназначенное для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов, иной официальной информации;
15) земельные участки, отнесенные к муниципальной собственности поселения в соответствии с федеральными законами;
16) пруды, обводненные карьеры на территории поселения;
17) имущество, предназначенное для создания, развития и обеспечения охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории поселения;
18) имущество, предназначенное для организации защиты населения и территории поселения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

Глава 8. Экономическая основа местного самоуправления

19) имущество, предназначенное для обеспечения безопасности людей на водных объектах, охраны их жизни и здоровья;
20) имущество, предназначенное для развития малого и среднего предпринимательства в поселении, в том числе для формирования и развития инфраструктуры поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства;
22) имущество, предназначенное для оказания поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям, осуществляющим деятельность на территории поселения.

Закон № 131-ФЗ также дает подробный перечень имущества, которое может находиться в собственности муниципальных районов (ч. 3 ст. 50).

В собственности городских округовмогут находиться все виды имущества, перечисленные Законом для поселений и муниципальных районов.
Органы МСУ:
– от имени МО самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами и принимаемыми согласно им нормативными правовыми актами органов МСУ;

– вправе передавать муниципальное имущество во временное или в постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти РФ (органам государственной власти субъекта РФ) и органам МСУ иных МО, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами. Порядок и условия приватизации муниципального имущества определяются нормативными правовыми актами органов МСУ в соответствии с федеральными законами.

Доходы от использования и приватизации муниципального имущества поступают в местные бюджеты (см. ФЗ от 21 декабря 2001 года № 178 «О приватизации государственного и муниципального имущества»);

– осуществляют функции и полномочия учредителя в отношении муниципальных предприятий и учреждений, создаваемых муниципальными образованиями.

Вместе с тем, МО вправе участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению ВМЗ (см.

, например, ФЗ от 14 ноября 2002 года № 161 «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях»);

– определяют цели, условия и порядок деятельности муниципальных предприятий и учреждений, утверждают их уставы, назначают на должность и освобождают от должности руководителей данных предприятий и учреждений, заслушивают отчеты об их деятельности в порядке, предусмотренном уставом МО;
– от имени МО субсидиарно отвечают по обязательствам муниципальных учреждений и обеспечивают их исполнение в порядке, установленном федеральным законом;
– ведут реестры муниципального имущества в порядке, установленном уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти.

Местные бюджеты.

Каждое МО имеет собственный бюджет (местный бюджет), который состоит из доходов и расходов.

Местный бюджет – форма образования и расходования денежных средств в расчете на финансовый год, предназначенных для исполнения расходных обязательств соответствующего МО.

Бюджет муниципального района и свод бюджетов поселений, входящих в состав муниципального района, составляют консолидированный бюджет муниципального района (о бюджетных полномочиях МО см. статью 9 Бюджетного кодекса РФ).

Формирование, утверждение, исполнение местного бюджета и контроль за его исполнением осуществляются органами МСУ самостоятельно с соблюдением требований, установленных Бюджетным кодексом РФ, Законом № 131-ФЗ, а также принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов РФ.
Органы МСУ в порядке, установленном федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами РФ, представляют в федеральные органы государственной власти и (или) органы государственной власти субъектов РФ отчеты об исполнении местных бюджетов.
Проект местного бюджета, решение об утверждении местного бюджета, годовой отчет о его исполнении, ежеквартальные сведения о ходе исполнения местного бюджета и о численности муниципальных служащих органов МСУ, работников муниципальных учреждений с указанием фактических затрат на их денежное содержание подлежат официальному опубликованию.
Органы МСУ поселения обеспечивают жителям поселения возможность ознакомиться с указанными документами и сведениями в случае невозможности их опубликования.
Доходы местных бюджетов – это денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в соответствии с законодательством РФ в распоряжение органов МСУ.
К собственным доходам местных бюджетов относятся:

1) средства самообложения граждан – разовые платежи граж-дан для решения конкретных ВМЗ (определяются на местном референдуме, сходе) (см. ст. 56 Закона № 131-ФЗ);

2) доходы от местных налогов и сборов (см. ст. 57 Закона № 131-ФЗ). Местными являются земельный налог и налог на имущество физических лиц);

3) доходы от региональных налогов и сборов (см. ст. 58 Закона № 131-ФЗ);

4) доходы от федеральных налогов и сборов (см. ст. 59 Закона № 131-ФЗ);

5) безвозмездные поступления из других бюджетов бюджетной системы РФ, включая дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности МО, субсидии и иные межбюджетные трансферты (см. ст. 62 Закона № 131-ФЗ), и другие безвозмездные поступления;

6) доходы от имущества, находящегося в муниципальной собственности;
7) часть прибыли муниципальных предприятий, остающейся после уплаты налогов и сборов и осуществления иных обязательных платежей, в размерах, устанавливаемых нормативными правовыми актами представительных органов МО, и часть доходов от оказания органами МСУ и муниципальными учреждениями платных услуг, остающаяся после уплаты налогов и сборов;
8) штрафы, установление которых в соответствии с федеральным законом отнесено к компетенции органов МСУ;
9) добровольные пожертвования;
10) иные поступления в соответствии с федеральными законами, законами субъектов РФ и решениями органов МСУ.
В доходы местных бюджетов зачисляются субвенции, предоставляемые на осуществление органами МСУ отдельных государственных полномочий.

Муниципальные заимствования.

Согласно статье 64 Закона № 131-ФЗ муниципальные образования вправе привлекать заемные средства, в том числе за счет выпуска муниципальных ценных бумаг, в порядке, установленном представительным органом МСУ в соответствии с требованиями федеральных законов и иных нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти.
Расходы местных бюджетов – денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение задач и функций государства и органов МСУ.
Расходы местных бюджетов осуществляются в соответствии с Бюджетным кодексом РФ.
Органы МСУ:
– ведут реестры расходных обязательств МО в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса РФ в порядке, установленном местной администрацией;
– самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда депутатов, членов выборных органов МСУ, выборных должностных лиц МСУ, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений;
– устанавливают муниципальные минимальные социальные стандарты и другие нормативы расходов местных бюджетов на решение ВМЗ.
Выравнивание уровня бюджетной обеспеченности МО – совокупность мер такого пополнения средствами соответствующего бюджета, которое приводит к его соразмерности по соотношению доходов и планируемых расходов, а также с бюджетами других МО.
Для помощи поселениям образуются два основных вида фондов финансовой поддержки:
– региональные;
– районные.
Субъектами РФ могут быть образованы иные фонды финансовой помощи местным бюджетам. Например:
– фонды муниципального развития;
– фонды софинансирования социальных расходов и др.
Дотация – средства, которые передаются в нижестоящий бюджет и не возвращаются обратно в тот бюджет, из которого поступили.

Субсидии – средства, предоставляемые для долевого финансирования инвестиционных программ, проектов развития общественной инфраструктуры, приоритетных социально значимых расходов МО и т. п.

Субвенции – бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов (например, на осуществление отдельных государственных полномочий органами МСУ).
Муниципальный заказ – заказ со стороны органов МСУ и уполномоченных ими муниципальных учреждений на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг, связанных с решением ВМЗ и осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам МСУ федеральными законами и законами субъектов РФ.
Закон № 131-ФЗ содержит статью 54 «Муниципальный заказ», которая раскрывает содержание и возможности размещения муниципальных заказов.

Муниципальный заказ услуг оплачивается за счет средств местного бюджета. Порядок формирования, обеспечения, размещения, исполнения и контроля за исполнением муниципального заказа устанавливается уставом МО и нормативными правовыми актами органов МСУ в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ.

Подробного регулирования муниципального заказа Закон № 131-ФЗ не содержит. Позднее в статью 54 включили норму о том, что муниципальный заказ осуществляется в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».

Согласно статье 3 этого Закона под муниципальными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования потребности МО, муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для решения ВМЗ и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам МСУ федеральными законами и (или) законами субъектов РФ, функций и полномочий муниципальных заказчиков.
Муниципальными заказчиками могут выступать:
– органы МСУ;
– уполномоченные органами МСУ на размещение заказов бюджетные учреждения;
– иные получатели средств местных бюджетов.
Может быть создан уполномоченный орган для осуществления функций по размещению муниципальных заказов, а на основе контракта допустимо привлечение специализированной организации для этих целей.

Под муниципальные заказы объявляются различные виды конкурсов. По их итогам с победителями заключается муниципальный контракт на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд – в порядке, предусмотренном Гражданским кодексом РФ и иными федеральными законами с учетом положений Закона № 131-ФЗ.

Например, органы МСУ вправе выступать заказчиком на выполнение работ:
– по благоустройству территории МО;
– по коммунальному обслуживанию населения;
– по строительству и ремонту объектов социальной инфраструктуры;
– по производству продукции, оказанию услуг, необходимых для удовлетворения бытовых и социально-культурных потребностей населения соответствующей территории;
– других работ с использованием предусмотренных для этого собственных материальных и финансовых средств.

Имущественные права муниципального образования.

Имущественные права МО представляют собой в соответствии с гражданским законодательством следующие три основных правомочия:
1) право владения – право фактического обладания муниципальным имуществом, которое создает возможность непосредственного воздействия на него;
2) право пользования, которое заключается в праве потребления муниципального имущества – эксплуатации имущества, получении плодов и доходов, приносимых им, и др.;
3) право распоряжения муниципальным имуществом – право, позволяющее органам МСУ передавать муниципальное имущество во временное или в постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти РФ (органам государственной власти субъекта РФ) и органам МСУ иных МО, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами.

Экономическая основа местного управления и самоуправления

Экономическая основа местного управления и самоуправления закреплена в 5 главе Закона о местном управлении и самоуправлении.

Экономическую основу местного управления и самоуправления в соответствии со ст. 33 Закона составляют природные ресурсы (земля, ее недра, воды, леса, растительный и животный мир), коммунальная и иная собственность, служащие источником получения доходов местного управления и самоуправления и удовлетворения социальных и экономических потребностей населения соответствующей территории.

Согласно ст. 34 Закона, Советам принадлежит право распоряжения природными ресурсами на соответствующей территории в порядке, установленном законодательством Республики Беларусь.

Право распоряжения природными ресурсами Советы осуществляют путем предоставления их в установленном законодательством Республики Беларусь порядке во владение и пользование предприятиям, организациям, учреждениям, объединениям и гражданам. Субъекты, осуществляющие хозяйственную деятельность, вносят Советам плату за использование природных ресурсов, а также возмещают ущерб, причиненный окружающей среде в результате их деятельности.

Статья 35. Закона закрепляет положение, что Местное хозяйство обеспечивает функционирование системы местного управления и самоуправления и непосредственное удовлетворение потребностей населения, проживающего на территории соответствующей административно-территориальной единицы.

Местное хозяйство состоит из предприятий, организаций, учреждений и объединений, в том числе объектов социальной и производственной инфраструктуры, являющихся коммунальной собственностью административно-территориальной единицы.

В состав местного хозяйства могут включаться с согласия собственника не находящиеся в коммунальной собственности предприятия, организации, учреждения и объединения. Перечень таких предприятий, организаций, учреждений и объединений определяется договорами между соответствующими Советами и собственниками.

Состав и структура объектов местного хозяйства могут изменяться по мере развития рыночных отношений, предпринимательства, приватизации государственной собственности.
Исполнительные комитеты и местные администрации координируют деятельность предприятий, организаций, учреждений и объединений местного хозяйства, обеспечивают комплексное социальное и экономическое развитие территории, содействуют созданию концернов, консорциумов, межотраслевых объединений, ассоциаций, совместных предприятий, содействуют обеспечению их хозяйственной деятельности материально-техническими ресурсами из местных фондов, развитию кооперативных, арендных и других прогрессивных форм хозяйствования.
Советы в пределах своей компетенции могут предоставлять предприятиям, организациям, учреждениям и объединениям, входящим в местное хозяйство, преимущественное право пользования местными природными ресурсами.

В соответствии со ст 36 Закона, коммунальная собственность состоит из казны административно-территориальной единицы и имущества, закрепленного за коммунальными юридическими лицами. Казну соответствующей административно-территориальной единицы составляют средства местного бюджета и иное коммунальное имущество, не закрепленное за коммунальными юридическими лицами.

В коммунальной собственности могут находиться имущество государственных органов соответствующей административно-территориальной единицы, средства местного бюджета, жилищный фонд и жилищно-коммунальное хозяйство подведомственной территории, а также промышленные, строительные, сельскохозяйственные предприятия, предприятия торговли, бытового обслуживания населения и транспорта, другие предприятия, организации, учреждения здравоохранения, образования, культуры, физической культуры и спорта, социальной защиты и иное имущество, необходимое для функционирования и развития соответствующей территории.
К коммунальной собственности относится также имущество, передаваемое в коммунальную собственность безвозмездно Республикой Беларусь, иными собственниками, а также имущество, создаваемое или приобретаемое Советами, другими органами местного самоуправления, исполнительными комитетами и местными администрациями за счет принадлежащих им средств, в том числе и вне границ соответствующих административно-территориальных единиц.
Исполнительные комитеты и местные администрации в порядке, установленном соответствующим Советом, вправе передавать объекты коммунальной собственности во временное или постоянное владение и пользование, сдавать их в аренду, продавать предприятиям, организациям, учреждениям и объединениям, отдельным гражданам и их объединениям, за исключением ограничений, устанавливаемых законодательством Республики Беларусь.
Советы, исполнительные комитеты и местные администрации вправе вносить предложения о передаче или продаже в коммунальную собственность соответствующих административно-территориальных единиц предприятий, организаций, учреждений, объединений, их структурных подразделений, а также объектов, относящихся к иным формам собственности, если они имеют особо важное значение для обеспечения коммунально-бытовых и социально-культурных нужд населения данной территории, функционирования местного хозяйства.

Советы, по их поручению исполнительные комитеты и местные администрации обладают преимущественным правом на приобретение в установленном законодательством Республики Беларусь порядке находящихся на их территории общественных зданий, сооружений и иных объектов, которые могут быть использованы для местных нужд. При прочих равных условиях это право принадлежит нижестоящему Совету (по его поручению — исполнительному комитету или местной администрации).

Порядок передачи, купли, продажи, раздела коммунальной собственности соответствующей административно-территориальной единицы определяется Советом в пределах, установленных законом Республики Беларусь.

Перечень государственного имущества, безвозмездно передаваемого Советам, другим органам местного самоуправления, исполнительным комитетам и местным администрациям, определяется законодательством Республики Беларусь.

В случае возникновения между Советами разных территориальных уровней споров по определению принадлежности объектов коммунальной собственности такие споры разрешаются в месячный срок вышестоящим Советом либо по его поручению исполнительным комитетом.
При несогласии с решением вышестоящего Совета окончательное решение принимается Советом Министров Республики Беларусь в месячный срок.
Советы в целях защиты интересов населения, проживающего на подведомственной им территории, определяют условия владения и пользования объектами коммунальной собственности, отчуждаемой иным собственникам, в том числе на конкурсной или аукционной основе, обязательные для этих собственников.

Записи по теме

Правоведение

Экономическую основу местного самоуправления составляют находящиеся в муниципальной собственности имущество и средства местных бюджетов. Муниципальная собственность является главной составной частью экономической основы местного самоуправления.

В соответствии со статьей 8 Конституции РФ муниципальная собственность признается и подлежит равной правовой защите наравне с другими формами собственности. Под муниципальной собственностью понимается имущество, принадлежащее на праве собственности гражданам, сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям (ст. 215 Гражданского кодекса РФ).

В состав муниципальной собственности входят муниципальное имущество, включая муниципальные земли и другие природные ресурсы, имущество муниципальных предприятий и учреждений, средства местных бюджетов, другое движимое и недвижимое имущество, необходимое для осуществления полномочий органов местного самоуправления.

Органы местного самоуправления самостоятельно распоряжаются и управляют муниципальным имуществом.

Они вправе передавать объекты муниципальной собственности во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти, сдавать в аренду, отчуждать в установленном порядке, а также совершать с имуществом, находящимся в муниципальной собственности, иные сделки, определять в договорах и соглашениях условия использования приватизируемых или передаваемых в пользование объектов.

Конституция РФ установила право органов местного самоуправления самостоятельно формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, обязанности органов государственной власти при наделении муниципальных органов отдельными государственными полномочиями передавать необходимые для их осуществления материальные и финансовые ресурсы, а также компенсировать им дополнительные расходы в результате решений органов государственной власти, повлекших за собой расходование местных финансов. Эти положения Конституции РФ получили развитие в федеральных законах «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», в Налоговом и Бюджетном кодексах РФ.

Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет. Местный бюджет состоит из доходной и расходной частей. Федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации предусматривают формирование доходной части местных бюджетов за счет как налоговых, так и неналоговых платежей.

Наибольший удельный вес в доходных частях бюджетов муниципальных образований имеют налоговые доходы, среди которых основную роль играют местные налоги и сборы. Перечень местных налогов и сборов установлен в Налоговом кодексе (ст.

15): земельный налог; налог на имущество физических лиц; налог на рекламу; налог на наследование или дарение; местные лицензионные сборы.

Практика осуществления местного самоуправления в нашей стране показывает, что для успешного решения вопросов местного значения местных налогов и сборов недостаточно.

Поэтому российское законодательство предусматривает выделение для муниципальных образований других финансовых средств, в частности, закрепляет за ними доли федеральных и региональных налогов и сборов.

Эти финансовые средства получили название регулирующих доходов.

К регулирующим относятся доходы, которые поступают в местные бюджеты в виде процентных отчислений от налогов или других платежей по нормативам, утверждаемым в установленном порядке на очередной финансовый год, а также на долговременной основе (не менее трех лет). Размер регулирующих доходов устанавливается (в процентах) решением соответствующего органа государственной власти.

В пополнении доходной части местных бюджетов большую роль играют закрепленные за муниципальными бюджетами на постоянной основе доли федеральных и региональных налогов. Эти доли закреплены, в отличие от регулирующих доходов, на постоянной основе.

К неналоговым видам доходов относятся:

доходы от продажи объектов муниципальной собственности;
доходы от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности;
доходы от платных услуг, оказываемых органами местного самоуправления;
средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой и административной ответственности.

Кроме того, со стороны государства муниципальные образования получают доходы в виде финансовой помощи. Она может быть в виде дотаций, субвенции, субсидий.

Дотации — это бюджетные средства, предоставляемые местным бюджетам из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации на безвозмездной и безвозвратной основе для покрытия текущих расходов. Дотации не имеют целевого назначения и могут использоваться органом местного самоуправления по собственному усмотрению.

Субвенции — это бюджетные средства, выделяемые на конкретные цели и на определенный срок муниципальным образованиям из федерального бюджета Российской Федерации, бюджета субъекта Российской Федерации и подлежащие возврату в соответствующий бюджет в случае неиспользования их по целевому назначению в установленный срок. Расходование этих средств контролируется государственными органами.

Субсидии — бюджетные средства, предоставляемые местному бюджету Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации на условиях долевого финансирования целевых расходов.

К неналоговым доходам бюджета муниципального образования относятся так называемые средства самообложения. Под ними понимаются разовые платежи граждан для решения конкретных вопросов местного значения.

Вопросы введения и использования средств самообложения решаются местным референдумом.

Муниципальные образования могут привлекать заемные средства, в том числе за счет выпуска муниципальных ценных бумаг, в порядке, установленном представительным органом местного самоуправления.

Кроме доходной части, в местном бюджете существует и расходная часть. Расходы местных бюджетов формируются на основе реестров расходных обязательств соответствующих муниципальных образований.

Эти расходы согласно Бюджетному кодексу РФ делятся на расходы, совместно финансируемые из бюджета муниципального образования, бюджета субъекта Российской Федерации и бюджета Российской Федерации, и расходы, финансируемые исключительно из местных бюджетов.

Расходная часть местного бюджета согласно статьи 12 федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» включает:

расходы, связанные с решением вопросов местного значения;
расходы, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий, передаваемых органу местного самоуправления;
расходы, связанные с обслуживанием и погашением долга по муниципальным ссудам и займам;
ассигнования на страхование муниципальных служащих, объектов муниципальной собственности;
иные расходы, предусмотренные уставом муниципального образования.

Расходы местных бюджетов подразделяются на расходы, включаемые в бюджет текущих расходов и в бюджет развития. Расходы должны соответствовать доходам. Принцип сбалансированности бюджета является необходимым условием бюджетной деятельности. Нерешение этого принципа порождает дефицит бюджета.

Глава VIII. Финансовая основа местного самоуправления

В результате освоения данной главы обучающийся должен:
знать
— понятие, содержание и состояние финансовой основы местного самоуправления;
— содержание правового регулирования отношений в сфере местных финансов;
— понятие и структуру местного бюджета, принципы его формирования и исполнения;
— источники формирования муниципального бюджета, расходы местных бюджетов, принципы и механизмы выравнивания местных бюджетов;
— содержание муниципального бюджетного процесса и его основных стадий;
уметь
— анализировать основные институты финансовой основы функционирования местного самоуправления;
— определять критерии их оценки состояния местных бюджетов;
— формулировать предложения по совершенствованию механизма финансового обеспечения местного самоуправления;
владеть
— навыками составления и исполнения местного бюджета, а также контроля за его исполнением;
— навыками применения норм муниципального, бюджетного и налогового права в их коллизионном единстве для решения на уровне местного самоуправления финансово-хозяйственных вопросов.
§ 1. Понятие, содержание и состояние финансовой основы местного самоуправления

Финансовая основа местного самоуправления непосредственно связана с экономической основой и является ее составной частью. Финансовая и экономическая основы являются взаимообусловленными элементами местного самоуправления, так как они представляют собой совокупность взаимосвязанных отношений, близких по сущности и назначению. Только при наличии соответствующей финансово-материальной базы органы местного самоуправления могут эффективно осуществлять управление на местах и решать задачи, связанные с обеспечением жизнедеятельности населения на местном уровне*(179). Финансово-экономические отношения, складывающиеся в местном самоуправлении, являются по своей сути отражением финансово-экономических отношений в целом в стране. В то же время состояние финансово-экономического положения страны оказывает непосредственное влияние на состояние финансовой и экономической основ местного самоуправления. При слабой экономической и финансовой основах местного самоуправления, связанных с падением производственной сферы, в тяжелом положении пребывает вся финансово-экономическая система государства.

Понятие «финансовая основа» значительно уже, чем понятие «экономическая основа», так как «финансовые отношения» являются составной частью «экономической основы» и соотносятся соответственно как частное и общее.

Но между частным и общим нельзя поставить знак равенства, также как между элементом и системой, в которую включается этот элемент. Это общеизвестное правило не является исключением для определения понятий, в том числе касающихся финансовых отношений.

Финансовые отношения и экономические отношения имеют различное содержание. Нормы, регулирующие эти отношения, также не являются однородными.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (2003 г.) в гл.

V, которая названа «Финансово-экономическая основа местного самоуправления», выделяет отдельную статью «Экономическая основа местного самоуправления» (ст. 28) и отдельные статьи, касающиеся финансово-бюджетной деятельности и кредитных отношений.

В большинстве законов о местном самоуправлении субъектов РФ (в 41 из 48 взятых для изучения) термин «финансовая основа» используется в названиях глав или статей.

Под финансовой основой местного самоуправления следует понимать совокупность регулируемых нормами права общественных отношений, складывающихся в связи с формированием и расходованием местных финансовых ресурсов, определением их структуры, осуществлением бюджетно-финансовой и финансово-кредитной деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.

Субъектами этих отношений являются физические и юридические лица, объектом — финансовые средства, бюджетно-финансовая и финансово-кредитная деятельность. Нормы права регулируют как отношения субъектов к объекту, так и отношения субъектов между собой.

Финансовую основу местного самоуправления составляют отношения, складывающиеся по поводу создания финансовых ресурсов местного самоуправления и управления ими.

Под финансовыми ресурсами муниципального образования следует понимать совокупность отношений, складывающихся по поводу местного бюджета, внебюджетных фондов, финансовых ресурсов муниципальных предприятий, ссуд, займов, средств от продажи муниципальной собственности, ценных бумаг и т.д.

Очень важным является то, что финансовые ресурсы всегда должны сопоставляться с объемом компетенции местного самоуправления. Эти две величины взаимозависимые. Чем большими финансовыми средствами обладает орган местного самоуправления, тем шире его возможности в реализации компетенции.

Отсутствие или незначительность финансовых ресурсов не позволяют реализовать прописанную в законах компетенцию.

Эффективность местного самоуправления во многом зависит от состояния бюджета органов местного самоуправления, являющегося важнейшим рычагом, обеспечивающим надлежащее управление территорией. Но, к сожалению, в целом по Российской Федерации положение местных бюджетов представляет далеко не утешительную картину.

Имела место тенденция к увеличению дефицита бюджетов. В 1994-1995 годах он достиг в среднем по муниципальным образованиям 35%. Задолженность местных бюджетов на конец года в 1994 г. составила 12,4%, в 1995 г. — 16,8%, в 1996 г. — 32,1%, в 1997 г. — 48,4%*(180).

В шести городах задолженность местных бюджетов превысила 100%, а в одном городе составила 215%*(181).

Исследования, проведенные в 30 муниципальных образованиях России, показали, что с 1992 по 1997 год бюджетная обеспеченность муниципальных образований стремительно падала.

Бюджеты их развития за этот период уменьшились почти в 3 раза (с 7,1% до 2,4%)*(182), что очень опасно для развития инфраструктуры территории, создания собственных муниципальных предприятий, которые должны составить основу муниципальной собственности и вывести экономику муниципальных образований из кризиса. Пока таких средств у большинства органов местного самоуправления не имеется.

Даже крупные городские округа имеют дефицит бюджета: Ростов-на-Дону (1,9 млрд. рублей), г. Екатеринбург (1,8 млрд. рублей), г. Самара (0,4 млрд. рублей), г. Омск (0,7 млрд. рублей).

Ярким контрастом уменьшению доходов бюджета является увеличение расходов на покрытие убыточных сфер местного хозяйства. Так, на покрытие убытков жилищно-коммунального хозяйства расходы увеличились с 11,1% до 22,8%. Это связано с принятием ветхого ведомственного жилья в состав муниципальной собственности*(183). Вот отсюда и появляется задолженность бюджета, о которой было ранее замечено.

В условиях кризиса производства, убыточности отдельных сфер местного хозяйства местные бюджеты подвержены тенденции нарастания задолженности, которая стремительно набирает темпы.

Например, в г. Рязани из года в год принимается бюджет с дефицитом около 50% от доходной части. В результате на 1 января 1998 г. долги по платежам из городского бюджета составили сумму, равную всему бюджету города*(184). Следует заметить, что наблюдается и далее рост объема расходов местных бюджетов в целом по России.

В 2012 году он составил 3,2 трлн. рублей, что на 6,4% больше, чем в 2011 году. При этом расходы на решение задач местного значения в 2012 году увеличились по сравнению с 2011 годом на 0,3%, или 7,8 млрд. рублей, и составили в общем 2272,3 млрд. рублей.

В таком положении находятся сегодня многие муниципальные образования, особенно в сельской местности.

Сложившаяся ситуация, с одной стороны, обусловлена слабым развитием малых, средних предприятий производственного назначения и сферы обслуживания, с другой — приостановлением деятельности действовавших предприятий либо спадом производства. В результате отчисления от прибыли и налога на добавленную стоимость как доминирующих источников доходов либо вообще отсутствуют, либо их объем крайне низкий.

Там, где такие предприятия созданы в достаточно большом количестве, отчисления в местные бюджеты сравнительно ощутимы.

Экономическая основа местного самоуправления

Муниципальные образования участвуют в экономических отношениях.

Экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований.

Подфинансовой основой местного самоуправления следует понимать совокупность регулируемых нормами права общественных отношений, складывающихся в связи с формированием и расходованием местных финансовых ресурсов, определением их структуры, осуществлением бюджетно-финансовой и финансово-кредитной деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Таким образом финансовая основа входит в понятие экономической.

Муниципальная собственность признается и защищается государством наравне с иными формами собственности.
В собственности муниципальных образований может находиться:
1) имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения. Например:
— имущество, предназначенное для электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом, для освещения улиц населенных пунктов поселения;
— автомобильные дороги местного значения в границах населенных пунктов поселения, а также имущество, предназначенное для обслуживания таких автомобильных дорог;
— имущество, предназначенное для организации охраны общественного порядка в границах поселения;

— жилищный фонд социального использования для обеспечения малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в жилых помещениях, жилыми помещениями на условиях договора социального найма, а также имущество, необходимое для содержания муниципального жилищного фонда;
— пассажирский транспорт и другое имущество, предназначенные для транспортного обслуживания населения в границах поселения;
— имущество, предназначенное для предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения;
— объекты культурного наследия (памятники истории и культуры);
— имущество, предназначенное для сбора и вывоза бытовых отходов и мусора и пр.;
2) имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления;
3) имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и их должностных лиц, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений;
4) имущество, необходимое для решения вопросов, право решения которых предоставлено органам местного самоуправления федеральными законами и которые не отнесены к вопросам местного значения и др.
Органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом.
Доходы от использования и приватизации муниципального имущества поступают в местные бюджеты.
Муниципальные образования могут создавать муниципальные предприятия и учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ.

Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет (местный бюджет). Наличие местного бюджета является одним из обязательных признаков муниципального образования.

Местный бюджет — это форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций местного самоуправления. В соответствии с БК РФ (ст. 10) к бюджетам бюджетной системы РФ относятся местные бюджеты.

В процессе повседневной деятельности органы местного самоуправления используют местный бюджет как инструмент управления, что повышает эффективность и результативность их работы. Бюджет муниципального образования (местный бюджет) предназначен для исполнения расходных обязательств муниципального образования.

Расходы местных бюджетов — денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение решения вопросов местного значения, отдельных переданных государственных полномочий и осуществления функций органов местного самоуправления.

Финансовое обеспечение расходных обязательств муниципальных образований, возникающих при выполнении государственных полномочий, переданных им, осуществляется за счет средств федерального бюджета путем предоставления субвенций местным бюджетам из бюджета субъекта РФ.

В целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения, из бюджета субъекта РФ предоставляются субсидии местным бюджетам.
Важно знать!
Под субсидиями местным бюджетам из бюджета субъекта РФ понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам муниципальных образований в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения.
Под субвенциями местным бюджетам из бюджета субъекта РФ понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые местным бюджетам в целях финансового обеспечения расходных обязательств муниципальных образований, возникающих при выполнении государственных полномочий Российской Федерации, субъектов РФ, переданных для осуществления органам местного самоуправления в установленном порядке.

Закупки товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд осуществляются за счет средств местного бюджета. Заказчики при осуществлении закупок используют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) или осуществляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя).

Ими являются конкурсы (открытый конкурс, конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, закрытый конкурс, закрытый конкурс с ограниченным участием, закрытый двухэтапный конкурс), аукционы (аукцион в электронной форме, закрытый аукцион), запрос котировок, запрос предложений.

В соответствии с Федеральным законом от 5 апреля 2013 г.

№ 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» под конкурсом понимается способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя), при котором победителем признается участник закупки, предложивший лучшие условия исполнения контракта. Под аукционом понимается способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя), при котором победителем признается участник закупки, предложивший наименьшую цену контракта.

Доходы бюджета — поступающие в бюджет денежные средства, за исключением средств, являющихся источниками финансирования дефицита бюджета. Виды, структура и фактические объемы доходов местных бюджетов определяют финансовые возможности органов местного самоуправления по реализации возложенных на них полномочий.

Установлены налоговые, неналоговые доходы, а также средства самообложения граждан.
В соответствии с БК РФ в бюджеты муниципальных образований зачисляются налоговые доходы от определенных местных, региональных и федеральных налогов по установленным нормативам.
Например, в бюджеты городских поселений зачисляются налоговые доходы земельного налога — по нормативу 100%; налога на имущество физических лиц — по нормативу 100%, налоговые доходы от следующих федеральных налогов и сборов, например, налога на доходы физических лиц — по нормативу 10%; единого сельскохозяйственного налога — по нормативу 50%; государственной пошлины за совершение нотариальных действий должностными лицами органов местного самоуправления, за выдачу органом местного самоуправления специального разрешения на движение по автомобильной дороге транспортного средства, осуществляющего перевозки опасных, тяжеловесных и (или) крупногабаритных грузов, — по нормативу 100% и др.

Анализ налоговых поступлений показывает, что основным бюджетообразующим налогом местных бюджетов остается налог на доходы физических лиц, удельный вес которого в налоговых доходах местных бюджетов составляет 70%. Зачисление в местные бюджеты налогов от малого бизнеса является хорошим стимулом для органов местного самоуправления содействовать его развитию на местной территории.

Неналоговые доходы местных бюджетов формируются за счет:
— доходов от использования (продажи) имущества, находящегося в муниципальной собственности, за исключением имущества муниципальных бюджетных, автономных учреждений, а также муниципальных унитарных предприятий, в том числе казенных, — по нормативу 100%;
— доходов от платных услуг, оказываемых муниципальными казенными учреждениями;
— части прибыли муниципальных унитарных предприятий, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей, в размерах, определяемых в порядке, установленном муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований;
— платы за использование лесов, расположенных на землях, находящихся в муниципальной собственности, — по нормативу 100%;
— платы за увеличение площади земельных участков, находящихся в частной собственности, в результате перераспределения таких земельных участков и земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, — по нормативу 100%;
— платы по соглашениям об установлении сервитута, заключенным органами местного самоуправления, государственными или муниципальными предприятиями либо государственными или муниципальными учреждениями в отношении земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, — по нормативу 100%.
— платы за негативное воздействие на окружающую среду по нормативу 40% и др.
В соответствии со ст. 42 БК РФ к доходам местных бюджетов от использования муниципального имущества также относятся:
— доходы, получаемые в виде арендной либо иной платы за передачу в возмездное пользование муниципального имущества, за исключением имущества бюджетных и автономных учреждений, а также имущества государственных и муниципальных унитарных предприятий, в том числе казенных, земельных участков и иных объектов недвижимого имущества, находящихся в федеральной собственности, используемых Федеральным фондом содействия развитию жилищного строительства в соответствии с Федеральным законом от 24 июля 2008 г. № 161-ФЗ «О содействии развитию жилищного строительства»;
— средства, получаемые в виде процентов по остаткам бюджетных средств на счетах в ЦБ РФ и в кредитных организациях;
— средства, получаемые от передачи имущества, находящегося в муниципальной собственности (за исключением имущества бюджетных и автономных учреждений, а также имущества государственных и муниципальных унитарных предприятий, в том числе казенных, и имущества, переданного в доверительное управление юридическим лицам, созданным в организационно-правовой форме государственной компании), в залог, в доверительное управление;
— плата за пользование бюджетными кредитами;
— доходы в виде прибыли, приходящейся на доли в уставных (складочных) капиталах хозяйственных товариществ и обществ, или дивидендов по акциям, принадлежащим муниципальным образованиям, за исключением случаев, установленных федеральными законами.
Средства самообложения граждан являются одним из самостоятельных источников собственных доходов местных бюджетов.

Под средствами самообложения граждан понимаются разовые платежи граждан, осуществляемые для решения конкретных вопросов местного значения.

Размер платежей в порядке самообложения граждан устанавливается в абсолютной величине равным для всех жителей муниципального образования, за исключением отдельных категорий граждан, численность которых не может превышать 30% от общего числа жителей муниципального образования и для которых размер платежей может быть уменьшен. Вопросы введения и использования указанных разовых платежей граждан решаются на местном референдуме (сходе граждан).

Средства самообложения могут вводиться и использоваться для решения вопросов по благоустройству и озеленению территории муниципального образования, сбору и вывозу бытовых отходов и мусора, благоустройству мест массового отдыха населения, охраны и сохранения памятников истории и культуры местного значения, электро-, тепло-, газо- и водоснабжению населения, водоотведению, снабжению населения топливом, строительству и содержанию автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных сооружений и других вопросов местного значения.

Как уже отмечалось, экономическую основу местного самоуправления помимо муниципальной собственности, средств местных бюджетов составляют имущественные права муниципальных образований.

Имущественные права муниципальных образований — это гражданско-правовой термин, имеющий сложную структуру и включающий в себя не только права на муниципальное имущество, но и права на пользование и распоряжение объектами, находящимися в государственной собственности и переданные в управление органам местного самоуправления. В соответствии со ст. 125 ГК РФ органы местного самоуправления могут самостоятельно приобретать и осуществлять имущественные права.

Статья 41 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» также устанавливает, что органы местного самоуправления как юридические лица от имени муниципального образования могут приобретать и осуществлять имущественные и иные права и обязанности. Глава местной администрации, другие должностные лица местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования могут выступать в суде без доверенности.