Судебная коллегия по гражданским делам Свердловского областного суда в составе:
председательствующего Ковалевой Т.И.,
судей Дмитриева В.А., Шаламовой И.Ю.,
при секретаре Ивановой О.А.,
рассмотрела в судебном заседании 19 августа 2010 года гражданское дело по заявлению Манякина Ю.Н. об отмене решения Думы Артемовского городского округа от 25 марта 2010 года …
«Об удалении Главы Артемовского городского округа в отставку» по кассационной жалобе Манякина Ю.Н.
на решение Артемовского городского суда Свердловской области от 21 июля 2010 года, которым в удовлетворении заявления Манякина Ю.Н. отказано.
Заслушав доклад судьи Дмитриева В.А., объяснения Манякина Ю.Н., его представителя Жальских И.Г.
, поддержавших доводы кассационной жалобы, объяснения представителя Думы Артемовского городского округа — Коваль Л.Г., представителей Губернатора Свердловской области — Трофимовой Н.А., Строганова А.Н.
, заключение прокурора Гавриной Ю.В., полагавших кассационную жалобу необоснованной, судебная коллегия,
УСТАНОВИЛА:
решением Артемовской районной территориальной избирательной комиссии от 26 марта 2007 года … Манякин Ю.Н. признан избранным на должность главы Артемовского городского округа.
11 марта 2010 года Губернатором Свердловской области в Думу Артемовского городского округа внесено обращение об удалении главы Артемовского городского округа в отставку и проект соответствующего решения Думы Артемовского городского округа.
Решением Думы Артемовского городского округа от 25 марта … «Об удалении главы Артемовского городского округа в отставку» глава Артемовского городского округа Манякин Ю.Н. удален в отставку.
Не согласившись с указанным решением Думы Артемовского городского округа, Манякин Ю.Н. обратился в суд с заявлением об его отмене.
В обоснование указал, что он надлежащим образом исполнял обязанности главы городского округа по решению вопросов местного значения, а обстоятельства, указанные в обращении Губернатора Свердловской области, внесенном в Думу Артемовского городского округа не соответствуют действительности.
Отсутствовало и правовое основание для удаления его в отставку, поскольку не имел места факт неисполнения им обязанностей главы муниципального образования в течение трех и более месяцев.
Кроме того, Думой Артемовского городского округа нарушена процедура принятия решения об удалении его в отставку, так как не была обеспечена его явка на заседание представительного органа, а оспариваемое решение Думы принято в период его временной нетрудоспособности.
Представители Думы Артемовского городского округа, Губернатора Свердловской области возражали против удовлетворения заявления Манякина Ю.Н., ссылаясь на соответствие действующему законодательству оспариваемого решения Думы городского округа по мотиву наличия оснований и соблюдения процедуры удаления главы Артемовского городского округа в отставку.
Судом постановлено решение, которым в удовлетворении заявления Манякина Ю.Н. отказано.
Не соглашаясь с решением суда, Манякин Ю.Н. в кассационной жалобе просит его отменить, утверждая, что выводы суда не соответствуют установленным обстоятельствам по делу, а также основаны на неправильном применении норм действующего законодательства.
Изучив доводы кассационной жалобы, проверив материалы дела, судебная коллегия не находит оснований для отмены решения.
Выводы суда соответствуют обстоятельствам дела, основаны на доказательствах, проверенных и оцененных судом по правилам статьи 67 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации.
Материальный закон, подлежащий применению по данному делу судом понят и истолкован верно, вследствие чего судом и верно был сделан вывод о соответствии законодательству, оспариваемого заявителем решения Думы Артемовского городского округа от 25 марта 2010 года … «Об удалении Главы Артемовского городского округа в отставку».
В частности, отказывая в удовлетворении заявления, суд обоснованно исходил из того, что оспариваемый правовой акт принят Думой Артемовского городского округа правомерно, в рамках ее компетенции и с соблюдением установленной законом процедуры.
Так, в соответствии с частью 1 статьи 74.1 Федерального закона от 06.10.
2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» представительный орган муниципального образования в соответствии с настоящим Федеральным законом вправе удалить главу муниципального образования в отставку по инициативе депутатов представительного органа муниципального образования или по инициативе высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).
Как установлено судом первой инстанции основанием для принятия Думой Артемовского городского округа оспариваемого заявителем решения послужила инициатива Губернатора Свердловской области …
, являющегося высшим должностным лицом Свердловской области, внесшего 11 марта 2010 года в Думу Артемовского городского округа соответствующее обращение и проект решения Думы, что соответствует требованиям части 6 статьи 74.
1 названного Федерального закона.
Судебная коллегия не может согласиться с доводами кассационной жалобы о том, что не имелось как фактических, так и правовых оснований для удаления главы городского округа в отставку.
Так, согласно пункта 2 части 2 статьи 74.1 Федерального закона от 06.10.
2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» одном из оснований для удаления главы муниципального образования в отставку является неисполнение в течение трех и более месяцев обязанностей по решению вопросов местного значения, осуществлению полномочий, предусмотренных настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами, уставом муниципального образования, и (или) обязанностей по обеспечению осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации.
Из обращения Губернатора Свердловской области следует, что его инициатива об удалении главы Артемовского городского округа Манякина Ю.Н.
в отставку была вызвана неисполнением последним на протяжении более трех месяцев обязанностей по решению вопросов местного значения, в частности, по организации в границах городского округа электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом; по регулированию тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса (за исключением тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса — производителей товаров и услуг в сфере электро- и (или) теплоснабжения), тарифов на подключение к системе коммунальной инфраструктуры, тарифов организаций коммунального комплекса на подключение, надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса, надбавок к ценам (тарифам) для потребителей; по осуществлению дорожной деятельности в отношении дорог местного значения в границах городского округа.
Указанные вопросы в силу пунктов 4 и 5 части 1 статьи 16, пункта 4.1 части 1 статьи 17 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» отнесены к вопросам местного значения.
При этом по смыслу положений пункта 5 части 4 статьи 36 названного Федерального Закона на главу городского округа как главу муниципального образования возлагается обязанность по обеспечению осуществления органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения.
Собранные по делу доказательства, которым судом первой инстанции дана надлежащая оценка, объективно подтверждают о том, что Манякиным Ю.Н. как главой городского округа указанные обязанности не исполнялись, что само по себе является достаточным основанием для удаления главы городского округа в отставку.
Судебная коллегия находит также правильными выводы суда первой инстанции о соблюдении Думой городского округа процедуры принятия решения об удалении главы округа в отставку, в связи с чем, доводы заявителя об обратном являются необоснованными.
Так, согласно части 13 статьи 74.1 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» при рассмотрении и принятии представительным органом муниципального образования решения об удалении главы муниципального образования в отставку должны быть обеспечены:
1) заблаговременное получение им уведомления о дате и месте проведения соответствующего заседания, а также ознакомление с обращением депутатов представительного органа муниципального образования или высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и с проектом решения представительного органа муниципального образования об удалении его в отставку;
2) предоставление ему возможности дать депутатам представительного органа муниципального образования объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания для удаления в отставку.
Из представленных суду доказательств видно, что Манякин Ю.Н.
был заблаговременно извещен о поступившей инициативе Губернатора Свердловской области об удалении в его отставку и заседании Думы городского округа, назначенном на 25 марта 2010 года для рассмотрения указанного вопроса.
В частности, из материалов дела следует, что обращение Губернатора Свердловской области с приложениями и проект решения Думы городского округа были вручены Манякину Ю.Н. 12 марта 2010 года, т.е. за 12 дней до назначенного заседания Думы округа. При этом Манякину Ю.Н.
было предложено принять участие в заседании Думы Артемовского городского округа при рассмотрении вопроса о его отставке и разъяснена возможность дать депутатам Думы объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания для удаления его в отставку.
При таких обстоятельствах суд пришел к обоснованному выводу, что требования пункта 2 части 13 статьи 74.1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 № 131-ФЗ представительным органом муниципального образования были выполнены.
Сам по себе факт рассмотрения Думой городского округа вопроса об удалении главы городского округа в отставку без его присутствия на заседании Думы не влечет незаконность оспариваемого заявителем решения.
В частности, его доводы о невыполнении представительным органом обязанности обеспечить его явку на заседание Думы не основаны на законе, поскольку положения части 13 статьи 74.1 Федерального закона от 06.10.
2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливают лишь обязанность представительного органа обеспечить возможность главе муниципального образования дать депутатам представительного органа муниципального образования объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания для удаления в отставку. При этом действующее законодательство не предусматривает обязательного присутствия главы муниципального образования на заседании представительного органа при решении вопроса об удалении его в отставку.
Одновременно, как правильно отмечено судом первой инстанции, Манякин Ю.Н.
имел объективную возможность представить депутатам Думы городского округа письменное обоснование своей позиции по вопросу удаления его в отставку и сообщить о своем желании участия в заседании Думы, как и не лишен был возможности сообщить о своей временной нетрудоспособности (нахождении на стационарном лечении) и ходатайствовать о переносе рассмотрения вопроса об удалении его в отставку на другое время. Между тем, заявитель данным правом не воспользовался, не поставил в известность представительный орган о причине своей неявки. При таких обстоятельствах рассмотрение Думой городского округа вопроса об удалении в отставку главы муниципального образования в его отсутствие не противоречило действующему законодательству, а гарантии прав заявителя, установленные частью 13 статьи 74.1 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Думой Артемовского городского округа были соблюдены.
Также правильно отклонены судом первой инстанции и утверждения Манякина Ю.Н., ссылавшегося на нормы трудового законодательства, о недопустимости удаления главы муниципального образования в период его временной нетрудоспособности.
В соответствии со статьей 172 Трудового кодекса Российской Федерации гарантии работникам, освобожденным от работы вследствие избрания их на выборные должности в государственных органах, органах местного самоуправления, устанавливаются федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, регулирующими статус и порядок деятельности указанных лиц.
Применительно к главе муниципального образования таким нормативным правовым актом является Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», нормы которого устанавливают статус органа местного самоуправления, его полномочия и гарантии для лиц, исполняющих эти полномочия. В частности, статья 74.
1 данного Федерального закона не содержит запрета на удаление в отставку главы муниципального образования в период его временной нетрудоспособности.
Судом первой инстанции также правильно отмечено, что аналогия норм Трудового кодекса Российской Федерации, устанавливающая запрет на увольнение работника по инициативе работодателя в период его нахождения в очередном отпуске или по временной нетрудоспособности, к данному виду правоотношений не применима. В этой связи доводы Манякина Ю.Н. об обратном судебная коллегия находит основанными на ошибочном толковании закона.
Также необоснованными судебная коллегия находит и доводы представителя заявителя о недопустимости применения статьи 74.1 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Поскольку неисполнение Манякиным Ю.Н. обязанностей по решению вопросов местного значения имело место и после вступления в действие статьи 74.1 вышеназванного Федерального закона, и общий срок такого неисполнения составляет три и более месяцев, то досрочное прекращение полномочий главы муниципального образования по указанному основанию судебная коллегия считает законным.
Иные доводы кассационной жалобы не могут быть признаны состоятельными, так как сводятся по существу к несогласию с выводами суда и иной оценке установленных по делу обстоятельств, что не отнесено статьей 362 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации к числу оснований для отмены решения суда в кассационном порядке.
Таким образом, постановленное по данному делу решение суда первой инстанции является законным и обоснованным в связи, с чем кассационная жалоба Манякина Ю.Н. удовлетворению не подлежит.
Руководствуясь статьями 361, 362 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия
ОПРЕДЕЛИЛА:
решение Артемовского городского суда Свердловской области от 21 июля 2010 года оставить без изменения, кассационную жалобу Манякина Ю.Н. — без удовлетворения.
- Председательствующий:
- Судьи:
- Электронный текст документа
подготовлен ЗАО «Кодекс» и сверен по: - файл-рассылка
Поиск решений судов общей юрисдикции
Председательствующий по делу Дело № 33а-221/2018
судья Сенотрусова Т.Ю.
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
Судебная коллегия по административным делам Забайкальского краевого суда в составе:
председательствующего судьи Бурака М.Н.
судей Каверина С.А. и Пичуева В.В.,
при секретаре Гайгул И.А.,
рассмотрела в открытом судебном заседании в городе Чите 17 января 2018 года административное дело по административному исковому заявлению Игнатьева Александра Михайловича к Совету сельского поселения «Тунгокоченское» о признании незаконным и отмене решения Совета сельского поселения «Тунгокоченское» от 05 сентября 2017 года «Об удалении главы сельского поселения «Тунгокоченское» Игнатьева А.М. в отставку»,
по апелляционной жалобе административного ответчика Совета сельского поселения «Тунгокоченское»,
на решение Тунгокоченского районного суда Забайкальского края от 29 сентября 2017 года, которым требования Игнатьева А.М. удовлетворены, признано незаконным и отменено решение Совета сельского поселения «Тунгокоченское» от 05 сентября 2017 года «Об удалении главы сельского поселения «Тунгокоченское» Игнатьева А.М. в отставку».
Заслушав доклад судьи Бурака М.Н., выслушав выступления представителей административного ответчика Совета сельского поселения «Тунгокоченское» Бобковой Н.Г. и Захарченко С.В., поддержавших доводы апелляционной жалобы, административного истца Игнатьева А.М. и его представителя Максимова М.В., просивших решение суда оставить без изменения, исследовав материалы дела, судебная коллегия
установила:
Игнатьев А.М. обратился в суд с указанным выше административным иском, сославшись на то, что он является главой сельского поселения «Тунгокоченское», 05 сентября 2017 года Совет сельского поселения «Тунгокоченское» принял решение об его удалении с должности главы сельского поселения «Тунгокоченское» в отставку по основаниям, предусмотренным п. 2 ч. 2 ст. 74.
1 Федерального закона от 06 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (далее – Федеральный закон №131-ФЗ), за неисполнение в течение трех и более месяцев обязанностей по решению вопросов местного значения, осуществлению полномочий, предусмотренных настоящим Федеральным законом.
Считает, что данное решение принято в отсутствие оснований и доказательств, свидетельствующих о неисполнении возложенных на него обязанностей, а также с нарушением порядка и процедуры, предусмотренных Федеральным законом №131-ФЗ, выразившееся в не извещении Игнатьева А.М. о дате и времени заседания Совета, на котором принято решение об удалении в отставку.
С обращением инициативной группы депутатов от 04 августа 2017 года и проектом решения об удалении в отставку ознакомлен не был. Возможность дать объяснения по поводу обстоятельств, послуживших основанием для удаления в отставку, ему представлена не была.
Просил суд признать решение Совета сельского поселения «Тунгокоченское» от 05 сентября 2017 года незаконным и необоснованным, и отменить данное решение.
Судом постановлено вышеприведенное решение.
В апелляционной жалобе административный ответчик Совет сельского поселения «Тунгокоченское» выражает несогласие с решением суда, просит признать его незаконным и отменить. В обоснование указывает, что требования предусмотренные статьей 74.
1 Федерального закона №131-ФЗ инициативной группой депутатов соблюдены, обращение об удалении главы муниципального образования в отставку и проект решения направлены 05 августа 2017 года в адрес Губернатора Забайкальского края Ждановой Н.Н. и главы сельского поселения «Тунгокоченское» Игнатьева А.М..
Считает, что отсутствие мнения высшего должностного лица Забайкальского края при принятии оспариваемого решения об удалении Игнатьева А.М.
в отставку не свидетельствует о его незаконности, поскольку действующим законодательством не предусмотрена обязанность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации предоставлять свое мнение по факту выдвижения инициативы депутатами представительного органа местного самоуправления об удалении главы муниципального образования в отставку. Обращает внимание на наличие в материалах дела справки от 29 сентября 2017 года №У-06-1105 о поступлении и регистрации указанных документов в адрес Департамента управления делами Губернатора Забайкальского края. Порядок и сроки рассмотрения инициативы депутатов об удалении Игнатьева А.М. в отставку, по мнению административного ответчика, не нарушены. Полагает, что Игнатьев А.М. намеренно уклонялся от получения обращения инициативной группы депутатов, проекта решения и извещения о месте и времени проведения заседания Совета сельского поселения «Тунгокоченское». О дате заседания Игнатьев А.М. так же был извещен посредством смс-сообщения. Обязанность по опубликованию Решения Совета сельского поселения «Тунгокоченское» об удалении Игнатьева А.М. в отставку исполнена. Полагает, что суд не дал надлежащей оценки доводам административного ответчика о неисполнении Игнатьевым А.М. обязанностей по решению вопросов местного значения. Просит решение суда отменить, в удовлетворении требований Игнатьева А.М. отказать.
Проверив материалы дела, изучив доводы жалобы, судебная коллегия приходит к следующему.
Согласно ч. 1 ст.
218 КАС РФ гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее — орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод.
Из содержания административного искового заявления следует, что в рамках настоящего дела оспаривается решение Совета сельского поселения «Тунгокоченское» об удалении административного истца в отставку с должности главы сельского поселения.
Согласно положений подпункта 10 пункта 4 статьи 24 Устава сельского поселения «Тунгокоченское», в исключительной компетенции Совета поселения находится принятие решения об удалении главы муниципального образования в отставку.
В силу части 17 статьи 74.1 Федерального закона №131-ФЗ, глава муниципального образования, в отношении которого представительным органом муниципального образования принято решение об удалении его в отставку, вправе обратиться с заявлением об обжаловании указанного решения в суд в течение 10 дней со дня официального опубликования такого решения.
Порядок удаления главы муниципального образования в отставку регламентирован ст. 74.
1 Федерального закона №131-ФЗ, в соответствии с частью 1 которой, представительный орган муниципального образования вправе удалить главу муниципального образования в отставку по инициативе депутатов представительного органа муниципального образования или по инициативе высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).
Основанием для удаления главы муниципального образования в отставку является, в том числе и неисполнение в течение трех и более месяцев обязанностей по решению вопросов местного значения, осуществлению полномочий, предусмотренных настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами, уставом муниципального образования, и (или) обязанностей по обеспечению осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации (пункт 2 части 2 статьи 74.1 Федерального закона №131-ФЗ).
В соответствии с положениями части 3 статьи 74.
1 Федерального закона №131-ФЗ, инициатива депутатов представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку, выдвинутая не менее чем одной третью от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, оформляется в виде обращения, которое вносится в представительный орган муниципального образования. Указанное обращение вносится вместе с проектом решения представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку. О выдвижении данной инициативы глава муниципального образования и высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) уведомляются не позднее дня, следующего за днем внесения указанного обращения в представительный орган муниципального образования.
Рассмотрение инициативы депутатов представительного органа муниципального образования или высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) об удалении главы муниципального образования в отставку осуществляется представительным органом муниципального образования в течение одного месяца со дня внесения соответствующего обращения (часть 7 статьи 74.1 Федерального закона №131-ФЗ).
Конституционные основы ч. 16 ст. 74.1 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
По данным Госстата в Российской Федерации по состоянию на 1 января 2014 года существует 22777 муниципальных образований, которые составляют одну из конституционных основ государственного строя Российской Федерации.
Именно поэтому представляется важным совершенствование законодательства в области регулирования общественных отношений возникающих в сфере местного самоуправления, приведение его в соответствие с основами конституционного строя Российской Федерации и нормами международного права.
В 2009 г. в Федеральной закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» была введена статья 74.
1, в соответствии с которой представительному органу муниципального образования предоставлено право удалять главу муниципального образования в отставку по инициативе депутатов представительного органа или по инициативе высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.
Нами не ставится под сомнение право представительного органа контролировать деятельность главы муниципального образования и рассматривать вопрос о его удалении в отставку.
Однако необоснованным и не соответствующим Конституции РФ, а также принципам действующего законодательства РФ, нормам международного права представляются положения части 16 статьи 74.1 ФЗ №131, наделяющие правом представительный орган муниципального образования рассматривать этот вопрос повторно уже через 2 месяца.
При этом в законе не определены юридические факты, которые могут служить основанием для повторного рассмотрения вопроса об удалении главы в отставку.
Научно-теоретические исследования по вопросу о праве представительного органа уже через два месяца ставить вопрос о повторном рассмотрении удаления главы муниципального образования в отставку без возникновения новых существенных обстоятельств, проводились многими учёными-юристами (Давыдова Н.Ю., Шугрина Е.С.
, Костюков А.Н., Васильева Г.А., Чугунова Е.Н. и др.). По мнению большинства ученых, положения этой статьи не соответствуют основам конституционного строя Российской Федерации, установившем самостоятельность органов местного самоуправления, и приоритет народа при решении вопросов об избрании глав своих образований.
Рекомендация N 297 (2010) от 28 октября 2010 г. Конгресса местных и региональных властей Совета Европа, также признала, что эта норма закона не соответствует Европейской хартии местного самоуправления.
Конституционный Суд Российской Федерации по вопросу удаления главы муниципального образования в отставку
Самостоятельным направлением развития института местного самоуправления в России на современном этапе является формирование эффективных правовых механизмов ответственности и контроля над деятельностью главы муниципального образования (далее – главы МО)[1].
Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[2] (далее – ФЗ об общих принципах организации МСУ), закрепивший меры муниципально-правовой ответственности главы МО, в качестве одной из мер называет удаление главы МО в отставку.
Удаление главы МО в отставку осуществляется решением представительного органа МО по инициативе самого представительного органа или высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.
Основания удаления главы МО закреплены в статье 74.1 ФЗ об общих принципах организации МСУ.
Одним из оснований удаления главы МО в отставку является неудовлетворительная оценка деятельности главы муниципального образования представительным органом муниципального образования по результатам его ежегодного отчета перед представительным органом муниципального образования, данная два раза подряд.
В действительности, это мера муниципально-правовой ответственности применяется достаточно часто. Многие удаленные в отставку по этому основанию бывшие главы МО считают некоторые положения статьи 74.1 противоречащими Конституции Российской Федерации и обращаются за защитой своих прав в Конституционный Суд российской Федерации.
Так, гражданин Кропочев Леонид Михайлович, избранный главой Куменского городского поселения Куменского района Кировской области в 2007 году и удаленный в отставку Думой Куменского городского поселения Куменского района Кировской области, которая дала неудовлетворительную оценку его деятельности как главы МО, обратился в Конституционный Суд РФ с целью признания положения пункта 3 части 2 статьи 74.1 ФЗ об общих принципах организации местного самоуправления, несоответствующими Конституции РФ. По мнению Кропочева Л.М., положение пункта 3 части 2 статьи 74.1 ФЗ об общих принципах организации местного самоуправления противоречит Конституции РФ, так как позволяет представительному органу МО произвольно удалять в отставку главу МО.
Конституционный Суд РФ в Определении от 16 июля 2013 г. № 1241-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Кропачева Леонида Михайловича на нарушение его конституционных прав пунктом 3 части 2 статьи 74.1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» указал следующее.
В соответствии с ФЗ об общих принципах организации местного самоуправления глава МО, являясь высшим должностным лицом МО, подконтролен и подотчетен населению и представительному органу МО.
Конституционным Судом отмечается, что удаление главы МО в отставку выступает мерой его ответственности перед представительным органом муниципального образования, а в конечном итоге — и перед населением, гарантируя восстановление установленного законом порядка осуществления местного самоуправления на территории соответствующего муниципального образования, подконтрольность и подотчетность главы муниципального образования населению и представительному органу муниципального образования, обеспечивая баланс полномочий представительного органа муниципального образования и главы муниципального образования в системе местного самоуправления.
Глава МО является лицом, обладающим особым публично-правовым статусом, при этом глава МО приобретает этот статус добровольно.
Таким образом, глава МО, добровольно приобретая данный статус, принимает на себя не только полномочия по решению вопросов местного значения, но и обязанность отчитываться перед населением и представительным органом муниципального образования о результатах своей деятельности, а также признает возможность наступления ответственности вплоть до удаления в отставку в случае признания его деятельности неудовлетворительной. При этом в законодательстве нет четкого разъяснения, что может считаться примерами неудовлетворительной деятельности. Но, как указывает Конституционный Суд РФ в своем Определении оценочный характер выносимого представительным органом решения предполагает при его принятии использование демократических процедур и учет различных факторов и мнений, тем самым оценка деятельности органов местного самоуправления при осуществлении контрольных полномочий представительного органа может быть различной и связана с дискрецией этого органа, то есть с возможностью представительного органа решать какой-либо вопрос по собственному усмотрению.
Кроме этого, как указывается в Определении Конституционного Суда решения представительного органа МО, связанные с удалением главы МО в отставку, не должны носить произвольный характер, а процедура их принятия подлежит судебной проверке.
В связи с тем, что оспариваемое законоположение в системе действующего правового регулирования не предполагает произвольного решения вопроса об удалении главы муниципального образования в отставку, а потому не может рассматриваться как нарушающее конституционные права заявителя в указанном им аспекте. Кроме того, вопросы законности и обоснованности правоприменительных решений, принятых в отношении лица включая оценку его деятельности как главы муниципального образования, не входит в компетенцию Конституционного Суда Российской Федерации.
При принятии решения об отказе в рассмотрении жалобы и доводами Конституционного Суда РФ были согласны не все судьи. Так, судья Кокотов А.Н., не согласился с доводами и выводами большинства своих коллег в Конституционном Суде РФ и вынес особое мнение.
В своем особом мнении судья Кокотов А.Н. указал на следующие факты, которые, по его мнению, могут привести к иному решению Конституционного Суда РФ.
Во-первых, Кокотовым А.Н.
обращается внимание на то, что законодательство РФ не содержит ясных формальных показателей деятельности главы МО, по отдельности или в совокупности однозначно свидетельствующих о таком уровне ее неэффективности, который дает представительному органу право на неудовлетворительную оценку названной деятельности, данную два раза подряд по результатам ежегодных отчетов главы, сопроводить его удалением в отставку. По мнению судьи, это означает, что судебный контроль такого удаления ограничивается, по сути, проверкой соблюдения его нормативно закрепленной процедуры.
Нельзя сказать, что в законодательстве совсем нет нормативно-правовых актов, которые содержат показатели эффективности для оценки деятельности органов местного самоуправления.
В частности такой перечень содержится в Указе Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 года N 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов».
Однако, перечень показателей, закрепленных в данном Указе применяется для оценки деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, не распространяясь на иные муниципальные образования (заявителем по данному делу был избранный населением глава городского поселения).
Кроме этого, данные показатели в подавляющем большинстве являются показателями, позволяющие судить о социально-экономической состоятельности муниципальных образований, лишь отчасти зависящие от компетентности, эффективности деятельности органов местного самоуправления.
Кстати, в значительной мере данные показатели зависят от деятельности государственных органов и учреждений. В любом случае, названные показатели, давая возможность составить определенное впечатление об эффективности деятельности органов местного самоуправления соответствующего муниципального образования в целом, не могут сами по себе служить надежной объективной основой для вывода об удовлетворительном или неудовлетворительном характере деятельности отдельных органов местного самоуправления.
В итоге имеющееся регулирование не исключает выведение представительным органом неудовлетворительной оценки главе муниципального образования с его последующим удалением в отставку на основе субъективного усмотрения депутатов, например на волне их недовольства общим состоянием дел в муниципальном образовании. Это, строго говоря, превращает удаление главы в отставку по данному основанию из меры юридической ответственности главы в меру его политической ответственности перед представительным органом.
Во-вторых, судья обращает внимание на то, что в законодательном регулировании института удаления в отставку главы муниципального образования важен учет своеобразия разных моделей организации муниципальной власти.
Если в модели с избранием главы представительным органом из своего состава отсутствует необходимость нормативной формализации показателей деятельности главы, дающих основание для неудовлетворительной ее оценки и удаления главы в отставку, то в моделях с избранием главы на муниципальных выборах без такой формализации затруднительно обеспечить конституционные права главы муниципального образования и избирателей. В последнем случае права избирателей задеваются решением представительного органа об удалении в отставку избираемого на муниципальных выборах главы муниципального образования, поскольку такое решение изменяет результаты выборов вне процедур прямой демократии (выборы, отзыв главы избирателями). Оспариваемое регулирование теоретически позволяет представительному органу сокращать срок полномочий избранного населением на пять лет главы до двух лет, продлять эту практику при желании и возможности сколь угодно долго. При этом полномочия самого представительного органа не могут быть принудительно досрочно прекращены по соображениям целесообразности.
- В-третьих, Кокотов указывает на то, что ранее Конституционным Судом РФ было принято решение, касающееся отзыва избирателями депутатов, выборных должностных лиц МСУ (Постановление от 2 апреля 2002 года N 7-П), в котором Конституционный Суд РФ указал, что положения, определяющие основания отзыва выборного должностного лица местного самоуправления, допускают расширительную интерпретацию, не содержат гарантий недопустимости субъективной оценки его деятельности, а сам перечень обстоятельств, с которыми связывается утрата доверия избирателей к этому должностному лицу как основание его отзыва, не исключает, что к таковым могут относиться не конкретные действия (бездействие), а общая негативная оценка деятельности должностного лица без ее обоснования подлежащими проверке фактами, что противоречит Конституции Российской Федерации, ее статьям 3 (части 2 и 3) и 130, поскольку тем самым могут произвольно ставиться под сомнение результаты выборов, завершившихся избранием соответствующего должностного лица.
- В теории отмечается, что сущность правовой природы института отзыва выборного ДЛ МСУ схожа с правовой природой института отставки выборных глав МО.
- Названная близость заключается в том, что данные институты равным образом влекут досрочное прекращение полномочий главы муниципального образования, означая пересмотр результатов соответствующих выборов.
Таким образом, получается, что Конституционным Судом вынесены 2 противоположных решения, противопоставляющих 2 схожих института, нарушению конституционного требования самостоятельности местного самоуправления, но и нарушает право на судебную защиту: суды, руководствуясь требованиями статей 10, 46 и 133 Конституции Российской Федерации, не должны ограничиваться констатацией того, что инициаторами отзыва были сформулированы основания для выражения недоверия, а обязаны оценивать их содержание, что оспариваемыми нормами фактически не обеспечено, и таким образом ограничиваются дискреционные полномочия судов. Но по Постановлению Конституционного Суда РФ от 2002 года признаны неконституционными некоторые положения Закона Красноярского края об основаниях отзыва выборного должностного лица местного самоуправления, поскольку они допускают применение отзыва вне связи с конкретными решениями или действиями (бездействием), которые могут быть подтверждены или опровергнуты в судебном порядке.
Кокотов обращает внимание, что приведенная правовая позиция в Постановлении Конституционного Суда РФ от 2002 года вполне могла бы найти отражение в Определении Конституционного Суда 2013.
[1] Агафонова К.В. К вопросу об удалении главы муниципального образования в отставку http://www.lomonosov-msu.ru/archive/Lomonosov_2012/1959/39476_3685.pdf
[2] ФЗ СПС «КонсультантПлюс»
Загрузка...
