В обеспечении устойчивого развития коренных малочисленных народов Севера, территорий их традиционного проживания и хозяйственной деятельности особая роль принадлежит муниципальным органам.
Именно они наиболее приближены к местам компактного проживания этих народов.
От деятельности органов местного самоуправления во многом зависит сохранение исконной среды обитания малочисленных народов, развитие их самобытной культуры, социально-экономическое благополучие.
Большинство коренных малочисленных народов Севера проживает в труднодоступных местах с суровым климатом и ограниченными для возможностей личного потребления природными ресурсами.
Традиционное хозяйство и природопользование северных народов – основа их жизнеобеспечения, важнейший фактор сохранения самобытного образа жизни, культуры, национальной психологии.
Как отмечается в литературе, коренные малочисленные народы, проживающие на российском Севере, часто на практике не имеют возможности реализовать права, которые государство им гарантирует.
Например, они имеют меньшие возможности реализовать общие для всех россиян права на защиту здоровья, получение образования и выбора места жительства, на доступ к средствам информации.
[436] В землепользовании и традиционных видах хозяйственной деятельности по-прежнему отсутствует действенный юридический механизм реализации прав и свобод коренных малочисленных народов Севера. Активное освоение минерально-сырьевых ресурсов северных арктических территорий остается одним из приоритетов экономической политики России в новом столетии, основой ее мощного энергетического потенциала.[437] Интенсивное промышленное освоение, осуществляемое сегодня на северных территориях, влечет за собой преобразование окружающей среды, разрушение образа жизни и хозяйствования коренных малочисленных народов Севера, углубление кризиса традиционных отраслей хозяйствования.
В качестве первоочередных мер по преодолению кризисных явлений необходимо прежде всего обеспечить государственную и муниципальную поддержку традиционных отраслей хозяйства коренных малочисленных народов Севера, разработать общую концепцию государственной политики в области недропользования на территориях проживания малочисленных народов, передать больший объем полномочий в сфере регулирования жизнедеятельности коренных малочисленных народов в компетенцию органов местного самоуправления.
Сегодня законодательство о коренных малочисленных народах составляют три базовых федеральных закона – «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» от 30 апреля 1999 г.
[438], «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» от 7 мая 2001 г.
[439], «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» от 20 июля 2000 г.[440]; существуют и некоторые другие нормативные правовые акты.
Так, в 2009 году Распоряжением Правительства РФ № 631-р были утверждены перечни мест традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов РФ и перечень видов их хозяйственной деятельности.[441]
Специальные правовые нормы, касающиеся коренных малочисленных народов, содержатся в Лесном, Земельном, Налоговом кодексах Российской Федерации и федеральных законах о культуре, о языках, о животном мире, о недрах, об особо охраняемых природных территориях и иных.
Однако многие нормы федеральных законов, направленные на обеспечение прав коренных народов, либо имеют декларативный характер, либо требуют детализации в подзаконных актах, либо отменены.
Так, в 2004 году был отменен Федеральный закон «Об основах государственного регулирования социально-экономического развития Севера Российской Федерации», что по сути означает отказ государства от проведения особой, «северной», политики, учитывающей специфические особенности районов Севера[442], были исключены многие нормы специализированных актов о коренных малочисленных народах Севера, Сибири и Дальнего Востока.[443]
В настоящее время ряд полномочий органов местного самоуправления установлен в федеральных законах. Статьей 7 Федерального закона «О гарантиях прав коренных малочисленных народов РФ» установлены полномочия органов местного самоуправления по защите исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов малочисленных народов, в том числе:
— принимать участие в реализации федеральных и региональных программ социально-экономического и культурного развития малочисленных народов и в осуществлении контроля за использованием материальных и финансовых средств, выделяемых в соответствии с указанными программами, а также за использованием и охраной земель в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности малочисленных народов;
— осуществлять контроль за предоставлением, использованием и охраной лицами, относящимися к малочисленным народам, земель, необходимых для ведения традиционного образа жизни и занятия традиционными промыслами малочисленных народов;
— устанавливать общие принципы организации и деятельности территориального общественного самоуправления малочисленных народов в местах их традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности.
[444] Также органы местного самоуправления принимают решения об образовании территорий традиционного природопользования местного значения на основании обращений лиц, относящихся к малочисленным народам, устанавливают их правовой режим и осуществляют охрану окружающей среды в пределах границ территорий традиционного природопользования.[445]
Установленная федеральным законодательством компетенция органов местного самоуправления в области обеспечения прав и свобод коренных малочисленных народов Севера конкретизируется, дополняется в законах субъектов РФ. Как отмечает В.А.
Кряжков, законодательство субъектов РФ развивается весьма интенсивно, нередко – с опережением федерального[446]. Предметом регулирования становятся различные группы отношений – политические, экономические, природно-ресурсные и социальные.
Основы статуса малочисленных народов закрепляются в конституциях и уставах, в дальнейшем детализируются в законах и иных правовых актах.
В качестве примеров можно привести Постановление Губернатора Амурской области от 23 декабря 2005 года № 703 «О Совете представителей коренных малочисленных народов Севера при Правительстве области», закон Хабаровского края от 28 ноября 2012 года № 241 «О поддержке домашнего северного оленеводства в Хабаровском крае».
В целях укрепления гарантий прав коренных малочисленных народов и реализации Концепции устойчивого развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока[447] в Тюменской области создана Рабочая группа по вопросам экономического и социального развития коренных малочисленных народов Севера Тюменской области.[448] Основными задачами Рабочей группы являются:
- — рассмотрение вопросов реализации органами государственной власти Тюменской области основных направлений государственной политики в сфере обеспечения устойчивого развития и защиты прав и законных интересов коренных малочисленных народов области;
- — участие в установленном порядке в разработке и реализации государственных программ по социально-экономическому и культурному развитию, местам традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов;
- — подготовка предложений по совершенствованию механизмов обеспечения и защиты прав и законных интересов коренных малочисленных народов;
- — обеспечение взаимодействия органов государственной власти Тюменской области, территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления Тюменской области, общественных организаций коренных малочисленных народов, научных и других организаций.
Наиболее интенсивно правовое регулирование жизнедеятельности коренных народов осуществляется в автономных округах, что не случайно: они изначально создавались для решения проблем указанных народов и в настоящее время несут особуюответственность в обеспечении прав и интересов этих этнических общностей»[449].
Уставом Ханты-Мансийского автономного округа — Югры коренным малочисленным народам гарантируются развитие традиционных отраслей хозяйства, льготы по землепользованию и природопользованию, образование территорий традиционного (приоритетного) природопользования (ст.
63), а также использование природных ресурсов на территории автономного округа с учетом интересов данных народов (ст. 64).[450] Закон «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера регионального значения в Ханты-Мансийском автономном округе – Югре» от 28 декабря 2006 г.
подробно регламентирует осуществление деятельности в границах территорий традиционного природопользования лицами, не являющимися субъектами права традиционного природопользования, с возложением на таких лиц обязанностей не только согласовывать схемы размещения промышленных объектов, но и размещать транспортные пути с учетом требований природоохранного законодательства, исключать полеты авиации над местами отела и выпаса оленей, устанавливать ограждения вокруг промышленных и иных сопутствующих объектов, предоставлять планы природоохранных мероприятий и информацию об их использовании, возмещать ущерб, нанесенный окружающей среде, убытки, причиненные субъектам права традиционного природопользования, осуществлять иные платежи в соответствии с законодательством и соглашениями (согласованиями) с субъектами прав традиционного природопользования (ст. 12).[451]
Многие субъекты РФ принимают нормативные правовые акты, регулирующие традиционные виды хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов.
Так, региональные законы, регулирующие оленеводство существуют в таких субъектах как Ненецкий автономный округ, Чукотский автономный округ, Ямало-Ненецкий автономный округ, Магаданская область, Камчатский край, Хабаровский край, Республика Якутия (Саха) и иных.
Учитывая, что в Ямало-Ненецком автономном округе главная доминирующая отрасль традиционного хозяйствования – оленеводство, Государственная Дума Ямало-Ненецкого автономного округа приняла Закон «Об оленеводстве» от 2 ноября 1998 г.
№ 46-ЗАО, в котором установлено преимущественное право коренных малочисленных народов Севера на занятие этим традиционным для них видом хозяйствования.
Указанный закон направлен на создание условий для эффективной хозяйственной деятельности и сохранения традиционного уклада жизни и культуры коренных малочисленных народов Севера и этнических общностей.[452]
Согласно этому Закону пастбищные участки для ведения оленеводческого хозяйства предоставляются гражданам, не являющимся членами коллектива сельскохозяйственного предприятия, из земель запаса либо земельлесного фонда по решению органов местного самоуправления.
Решение о предоставлении или отказе принимаются исполнительным органом местного самоуправления на основании представленных заявителем документов в специально уполномоченный территориальный орган автономного округа по земельным ресурсам и землеустройству в соответствующем муниципальном образовании в месячный срок со дня подачи заявления.
При наличии нескольких претендентов, пожелавших организовать оленеводческое хозяйство, исполнительный орган местного самоуправления проводит конкурс.
Управление фондом оленьих пастбищ осуществляется специально уполномоченным территориальным органом по земельным ресурсам и землеустройству иорганами местного самоуправления в пределах их компетенции на основании Положения, утверждаемого органом исполнительной власти автономного округа.
Кроме указанных полномочий, органы местного самоуправления утверждают по согласованию с органами государственного ветеринарного надзора автономного округа маршруты прогона и выпаса оленей; образуют специальные комиссии по учету поголовья оленей, их инвентаризации; устанавливают порядок, сроки и способы клеймения оленей; совместно с органами исполнительной власти автономногоокруга обеспечиваютоленеводов и членов их семей медицинским страхованием, экстренной медицинской помощью, ежегодным медицинским обследованием, санаторно-курортным и восстановительным лечением, лекарственными средствами на льготных условиях в соответствии с федеральными законами, иными нормативными правовыми актами РФ, законами и нормативными правовыми актами автономного округа.
Статья 48. Использование лесов в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности лиц, относящихся к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации
В местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности лиц, относящихся к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, при использовании лесов обеспечиваются защита исконной среды обитания этих народов и их традиционный образ жизни в соответствии с Федеральным законом от 30 апреля 1999 года N 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации».
Комментарий к статье 48 ЛК РФ
1. Нормами комментируемой статьи регламентированы особенности использования лесов в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности лиц, относящихся к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ.
Общинами коренных малочисленных народов РФ признаются формы самоорганизации лиц, относящихся к коренным малочисленным народам РФ и объединяемых по кровнородственному (семья, род) и (или) территориально-соседскому принципам, в целях защиты их исконной среды обитания, сохранения и развития традиционных образа жизни, хозяйствования, промыслов и культуры (ст. 6.1 ФЗ «О некоммерческих организациях», ст. 1 ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации»).
В соответствии со ст. 6.1 ФЗ «О некоммерческих организациях» община малочисленных народов вправе осуществлять предпринимательскую деятельность, соответствующую целям, для достижения которых она создана.
Особенности правового положения общин малочисленных народов, их создания, реорганизации и ликвидации, управления общинами малочисленных народов определяются ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации».
Единый перечень коренных малочисленных народов Российской Федерации утвержден постановлением Правительства РФ от 24 марта 2000 года N 255. Перечень коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации утвержден распоряжением Правительства РФ от 17 апреля 2006 года N 536-р.
Концепция устойчивого развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации утверждена распоряжением Правительства РФ от 4 февраля 2009 года N 132-р.
2. В соответствии с положениями комментируемой статьи в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности лиц, относящихся к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, при использовании лесов обеспечиваются защита исконной среды обитания этих народов и их традиционный образ жизни.
- Правовые основы образования, охраны и использования территорий традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации для ведения ими на этих территориях традиционного природопользования и традиционного образа жизни заложены нормами ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации».
- Под территориями традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации понимаются особо охраняемые природные территории, образованные для ведения традиционного природопользования и традиционного образа жизни коренными малочисленными народами Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ.
- С учетом особенностей правового режима территорий традиционного природопользования такие территории относятся к особо охраняемым природным территориям федерального, регионального и местного значения.
Границы территорий традиционного природопользования различных видов утверждаются соответственно Правительством РФ, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления (см.
, например, Закон Ханты-Мансийского АО — Югры от 28 декабря 2006 года N 145-оз «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера регионального значения в Ханты-Мансийском автономном округе — Югре», постановление администрации Ненецкого автономного округа от 21 января 2002 года N 31 «Об образовании территории традиционного природопользования «Ерв», постановление администрации Ненецкого автономного округа от 21 января 2002 года N 32 «Об образовании территории традиционного природопользования «Им. Выучейского» и др.).
Правовой режим территорий традиционного природопользования устанавливается положениями о территориях традиционного природопользования, утвержденными соответственно уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления с участием лиц, относящихся к малочисленным народам, и общин малочисленных народов или их уполномоченных представителей.
Земельные участки и другие обособленные природные объекты, находящиеся в пределах границ территорий традиционного природопользования, предоставляются лицам, относящимся к малочисленным народам, и общинам малочисленных народов в соответствии с законодательством РФ.
Особенности использования природных ресурсов, находящихся на территориях традиционного природопользования регламентированы ст. 13-16 ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации».
Так, использование природных ресурсов, находящихся на территориях традиционного природопользования, для обеспечения ведения традиционного образа жизни осуществляется лицами, относящимися к малочисленным народам, и общинами малочисленных народов не только в соответствии с законодательством РФ, но также и обычаями малочисленных народов. В свою очередь, лица, не относящиеся к малочисленным народам, но постоянно проживающие на территориях традиционного природопользования, пользуются природными ресурсами для личных нужд, если это не нарушает правовой режим территорий традиционного природопользования.
- Пользование природными ресурсами для осуществления предпринимательской деятельности допускается, если указанная деятельность не нарушает правовой режим территорий традиционного природопользования.
- Допускается установление сервитутов на земельных участках, находящихся в пределах границ территорий традиционного природопользования, для обеспечения кочевки оленей, водопоя животных, проходов, проездов, водоснабжения, прокладки и эксплуатации линий электропередачи, связи и трубопроводов, а также других нужд в соответствии с законодательством, если это не нарушает правовой режим территорий традиционного природопользования.
- Отметим, что в отношении лиц, относящихся к малочисленным народам, и общинам малочисленных народов предусмотрено право безвозмездно пользоваться общераспространенными полезными ископаемыми, находящимися на территориях традиционного природопользования, для личных нужд.
О правовом режиме земель особо охраняемых природных территорий см. ст. 95 ЗК РФ, ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях». О территории традиционного природопользования на Байкальской природной территории см. ст. 9 Федерального закона от 1 мая 1999 года N 94-ФЗ «Об охране озера Байкал».
Об использовании водных объектов в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ см. ст. 54 ВК РФ. О правовой регламентации охоты в целях обеспечения ведения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности см. ст.
19 ФЗ «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».
Отметим, что в соответствии с ФЗ «О зонах территориального развития в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» создание зоны территориального развития и особой экономической зоны на территории одного муниципального образования, создание зоны территориального развития в границах территорий традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации не допускаются.
Нарушение режима особо охраняемых природных территорий и природных объектов влечет за собой ответственность в соответствии со ст. 8.39 КоАП РФ, 262 УК РФ.
О судебной практике по применению норм комментируемой статьи см., например, определение ВАС РФ от 11 сентября 2009 года N 11640/09.
Если у вас остались вопросы по статье 48 ЛК РФ и вы хотите быть уверены в актуальности представленной информации, вы можете проконсультироваться у юристов нашего сайта.
Задать вопрос можно по телефону или на сайте. Первичные консультации проводятся бесплатно с 9:00 до 21:00 ежедневно по Московскому времени. Вопросы, полученные с 21:00 до 9:00, будут обработаны на следующий день.
Особенности местного самоуправления в районах проживания коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока
Местное самоуправление в названных районах страны в целом строится на основах, установленных Федеральным законом 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Это значит, что в этих районах также возможны указанные в Законе виды муниципальных образований — сельские поселения, городские поселения, муниципальные районы и городские округа (последние — это, как правило, центры автономных округов, а также большие промышленные города, например Норильск).
Дополнениями от 18 октября 2007 г. в Федеральный закон 2003 г. включена ст. 82.1 «Особенности организации местного самоуправления в муниципальных образованиях, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях с ограниченными сроками завоза грузов (продукции)».
В ней каких-то особенностей именно организации местного самоуправления на указанных территориях не видно. Закреплено лишь, что размещение и исполнение заказа на «северный завоз» — забота органов исполнительной власти субъектов РФ.
А если что-то не включено в их перечень, тогда полномочия по размещению и исполнению заказа на поставки иных товаров и оказание иных услуг осуществляются органами местного самоуправления указанных муниципальных образований.
Вместе с тем организация местного самоуправления в названных частях страны должна считаться — в определенной мере — с возможностями специфической организации жизни местного населения.
Некоренное население — в своем большинстве приезжие, как в первом, во втором и третьем поколениях — живут по традиционным для своих национальностей правилам.
А вот в отношении лиц, принадлежащих к коренным малочисленным народам, надо считаться не только с их бытовыми обычаями, но и с ранее сложившейся, ныне возрождающейся самоорганизацией жизни, построенной на принципах общинного самоуправления.
Согласно Федеральному закону от 20 июля 2000 г. «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» (в ред. от 2 февраля 2006 г.) такие общины создаются «в целях защиты исконной среды обитания, традиционного образа жизни, прав и законных интересов указанных коренных малочисленных народов».
Закон «определяет правовые основы общинной формы самоуправления и государственные гарантии его осуществления». Следовательно, этот акт сродни законодательству о местном самоуправлении: в обоих случаях речь идет о самоуправлении.
Но местное самоуправление — это самостоятельная форма публичной власти, сочетающая начала общественной и государственной власти; общины малочисленных народов можно считать в какой-то мере разновидностью общественной власти.
Это самоорганизация самой жизни людей; в определенной степени это может быть также и хозяйственная самоорганизация — в учредительных документах общины малочисленных народов согласно Закону 2000 г. должны быть определены: наименование общины; местонахождение; основные виды хозяйствования.
Вместе с тем Закон говорит, что деятельность общин носит некоммерческий характер. Следовательно, община — форма самовыживания, в том числе если необходимо ведение общей хозяйственной деятельности гражданами для обеспечения своих потребностей.
Сказанное вытекает из общего определения общины, которое дано в Федеральном законе 2000 г.
: «Общины малочисленных народов — формы самоорганизации лиц, относящихся к малочисленным народам и объединяемых по кровнородственному (семья, род) и (или) территориально-соседскому признакам, создаваемые в целях защиты их исконной среды обитания, сохранения и развития традиционных образа жизни, хозяйствования, промыслов и культуры». Закон предусматривает два вида общин:
- семейные (родовые) общины малочисленных народов — формы самоорганизации лиц, относящихся к малочисленным народам, объединяемых по кровнородственному признаку, ведущих традиционный образ жизни, осуществляющих традиционное хозяйствование и занимающихся традиционными промыслами;
- территориально-соседские общины малочисленных народов — формы самоорганизации лиц, относящихся к малочисленным народам, постоянно проживающих (компактно и (или) дисперсно) на территориях традиционного расселения малочисленных народов, ведущих традиционный образ жизни, осуществляющих традиционное хозяйствование и занимающихся традиционными промыслами.
- Кроме того, Закон предусматривает союзы (ассоциации) общин малочисленных народов — межрегиональные, региональные и местные объединения общин малочисленных народов.
Федеральный закон 2000 г. содержит специальную ст. 7 «Взаимоотношения общин малочисленных народов с органами государственной власти и органами местного самоуправления». Сама формулировка тоже говорит о том, что общины, союзы (ассоциации) общин не есть местное самоуправление.
Между прочим, в действующей редакции названной статьи Закона много говорится о задачах органов государственной власти по поддержке общин, но ничего не сказано о взаимоотношениях общин именно с органами местного самоуправления.
Внешне общинное самоуправление в чем-то похоже на территориальное общественное самоуправление, предусмотренное Федеральным законом 2003 г.
«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», но все-таки ТОС включается в систему местного самоуправления, чего нельзя сказать об общинном самоуправлении.
Естественно, одной из важнейших задач органов местного самоуправления в местах существования общин малочисленных народов является оказание им действенной помощи, обеспечение прав и свобод соответствующей части местного населения. Об этом говорилось в предшествующих частях учебника. В п. 3 ст.
7 Федерального закона 2000 г.
определено, что органы государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ, органы местного самоуправления, их должностные лица не вправе вмешиваться в деятельность общин малочисленных народов, союзов (ассоциаций) общин малочисленных народов, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законодательством и законодательством субъектов РФ. Действия названных органов, в том числе местного самоуправления, их должностных лиц, нарушающие самостоятельность общин малочисленных народов, союзов (ассоциаций) общин малочисленных народов, могут быть обжалованы в порядке, установленном федеральным законодательством.
Закон закрепляет организационную самостоятельность общин. Он гласит, что органы государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, органы местного самоуправления, их должностные лица не могут быть учредителями общин малочисленных народов и членами таких общин.
Решения о создании общины малочисленных народов, об утверждении ее устава, о формировании органов управления и органов контроля принимаются на учредительном собрании общины малочисленных народов.
Устав подлежит государственной регистрации, о его последующих изменениях надо информировать как органы государственной власти, так и органы местного самоуправления.
Общины малочисленных народов вправе обжаловать в суд действия органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, ущемляющие права общин и их членов, а также требовать возмещения убытков, причиненных им в результате нанесения ущерба окружающей среде.
Статус самих соответствующих территорий подробно закреплен в Федеральном законе от 7 мая 2001 г. «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» (в ред. от 26 июня 2007 г.).
Такие территории относятся к особо охраняемым природным территориям федерального, регионального и местного значения (ст. 5).
Образование территорий традиционного природопользования федерального значения осуществляется решениями Правительства РФ по согласованию с органами государственной власти соответствующих субъектов РФ на основании обращений лиц, относящихся к малочисленным народам, и общин малочисленных народов или их уполномоченных представителей.
По территориям традиционного природопользования регионального значения требуется решение органов исполнительной власти субъектов РФ. Образование территорий традиционного природопользования местного значения осуществляется решениями органов местного самоуправления на основании обращений лиц, относящихся к малочисленным народам, и общин малочисленных народов или их уполномоченных представителей.
- Территории традиционного природопользования могут быть сложными по структуре, допустимо выделение таких их частей, как:
- поселения, в том числе поселения, имеющие временное значение и непостоянный состав населения, стационарные жилища, стойбища, стоянки оленеводов, охотников, рыболовов;
- участки земли и водного пространства, используемые для ведения традиционного природопользования и традиционного образа жизни, в том числе оленьи пастбища, охотничьи и иные угодья, участки акваторий моря для осуществления промысла рыбы и морского зверя, сбора дикорастущих растений;
- объекты историко-культурного наследия, в том числе культовые сооружения, места древних поселений и места захоронений предков и иные объекты, имеющие культурную, историческую, религиозную ценность;
- иные части территорий традиционного природопользования, предусмотренные законодательством Российской Федерации и ее субъектов.
Правовой режим территорий традиционного природопользования устанавливается положениями о территориях традиционного природопользования, утвержденными соответственно Правительством РФ, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления с участием лиц, относящихся к малочисленным народам, и общин малочисленных народов или их уполномоченных представителей (ст. 11 Закона).
Приграничные территории
Своеобразие местного самоуправления в приграничных муниципальных образованиях в основном обусловлено особым режимом пребывания, равно как и передвижения и осуществления хозяйственной и прочей деятельности на соответствующих территориях.
Для содействия в обеспечении такого режима местное самоуправление и должностные лица приграничных муниципальных образований согласно Закону РФ от 1 апреля 1993 г. «О Государственной границе Российской Федерации» (в ред. от 4 декабря 2007 г.
) оказывают помощь организациям, осуществляющим различные виды контроля на Государственной границе, предоставляют необходимую информацию, создают условия для участия в деле защиты границы.
Это участие производится на добровольных началах в составе народных дружин, в качестве внештатных сотрудников пограничных органов и в иных формах.
Пограничная зона устанавливается решениями органов государственной власти на федеральном уровне. В некоторых случаях предполагается учет мнения органов местного самоуправления. В частности, согласно Закону РФ 1993 г.
в пограничную зону по предложениям органов местного самоуправления поселений могут не включаться отдельные территории населенных пунктов поселений и санаториев, домов отдыха, других оздоровительных учреждений, учреждений (объектов) культуры, а также места массового отдыха, активного водопользования, отправления религиозных обрядов и иные места традиционного массового пребывания граждан.
Особенности хозяйственной, промысловой и иной деятельности, связанной с пользованием землями, лесами, недрами, водами, проведение массовых общественно-политических, культурных и других мероприятий, в пограничной зоне регулируются федеральными законами, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.
Хозяйственная, промысловая и иная деятельность, проведение массовых общественно-политических, культурных и других мероприятий в пределах пятикилометровой полосы местности или до рубежа инженерно-технических сооружений, в случаях если он расположен за пределами пятикилометровой полосы местности, осуществляются на основании разрешения, а в остальной части — с уведомлением пограничных органов.
Пограничные органы вправе при возникновении угрозы интересам Российской Федерации на Государственной границе временно с уведомлением органов местного самоуправления, заинтересованных предприятий, учреждений, организаций ограничивать производство различных работ, за исключением работ оборонного значения и работ, связанных со стихийными бедствиями или особо опасными инфекционными болезнями.
Согласно ст. 37 Закона РФ 1993 г. органы местного самоуправления:
предоставляют в соответствии с законодательством Российской Федерации земельные участки для нужд защиты Государственной границы, осуществляют контроль за использованием земли и соблюдением на этих участках законодательства об охране окружающей природной среды;
оказывают помощь пограничным органам, Войскам противовоздушной обороны, Военно-морскому флоту, государственным органам, осуществляющим различные виды контроля на Государственной границе, исполняют их законные предписания, предоставляют необходимую для их деятельности информацию;
создают условия для участия граждан на добровольных началах в защите Государственной границы в пределах приграничной территории (реализация этой задачи осуществляется согласно постановлению Правительства РФ от 15 апреля 1995 г. «О порядке привлечения граждан к охране Государственной границы Российской Федерации» с участием членов народных дружин и внештатных сотрудников пограничных подразделений и при содействии местного самоуправления).
Уставами муниципальных образований, расположенных полностью или частично на приграничной территории, могут быть предусмотрены должностные лица местного самоуправления по пограничным вопросам.
Внимания к себе требуют вопросы приграничного сотрудничества. Распоряжением Правительства РФ от 9 февраля 2001 г. была утверждена Концепция приграничного сотрудничества в Российской Федерации.
В этом документе под приграничным сотрудничеством в Российской Федерации понимаются согласованные действия федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, направленные на укрепление взаимодействия Российской Федерации и сопредельных государств в решении вопросов устойчивого развития приграничных территорий Российской Федерации и сопредельных государств, повышение благосостояния населения приграничных территорий Российской Федерации и сопредельных государств, укрепление дружбы и добрососедства с этими государствами.
- Концепция приграничного сотрудничества исходит из того, что органы местного самоуправления в пределах своих полномочий имеют право:
- осуществлять в установленном порядке внешнеэкономические связи с муниципальными образованиями, административно-территориальными образованиями, организациями и гражданами сопредельных государств;
- заключать в установленном законодательством Российской Федерации порядке с иностранными партнерами соглашения (гражданско-правовые договоры) о приграничном сотрудничестве.
Федеральным законом от 22 июля 2002 г. Российская Федерация ратифицировала Европейскую рамочную конвенцию о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей. Далее предполагается принятие специального федерального закона.
Таким образом, создаются благоприятные условия для устойчивого развития приграничных территорий, установления, развития и укрепления взаимовыгодных и дружественных связей между Россией и сопредельными государствами, соответственно и с органами местного самоуправления с обеих сторон.
В пределах своих полномочий субъекты РФ также регулируют общественные отношения на приграничных территориях и определяют полномочия органов местного самоуправления в этой сфере. Так, постановлением правительства Мурманской области от 29 октября 2003 г.
«О пограничном режиме и пограничной зоне на территории Мурманской области» (в ред. от 28 октября 2004 г.) предусмотрено, что органы местного самоуправления выдают детям в возрасте до 14 лет справки, подтверждающие их проживание в пограничной зоне, которые служат пропуском для выезда и въезда в эту зону.
Гражданам, не проживающим в пограничной зоне, но имеющим в ее пределах дачи или садовые участки, местная администрация выдает соответствующие справки. Муниципальные власти заверяют приглашения для въезда в пограничную зону родных и знакомых, проживающих на ее территории.
Руководители органов местного самоуправления приграничных городов и районов выдают разрешение на проведение хозяйственной и промысловой деятельности, а также на выпас скота.
Согласно постановлению главы администрации Астраханской области от 30 августа 2002 г. «О пограничном режиме в Астраханской области» (в ред. от 21 мая 2004 г.) органы местного самоуправления осуществляют регистрацию лиц, временно пребывающих в пограничную зону, при отсутствии в населенном пункте органа внутренних дел.
Актуальные проблемы местного самоуправления в местах компактного проживания малочисленных народов Приамурья | Дальневосточный научный центр местного самоуправления
В МЕСТАХ КОМПАКТНОГО ПРОЖИВАНИЯ КОРЕННЫХ МАЛОЧИСЛЕННЫХ НАРОДОВ
Проблема сохранения малочисленных народов как этнокультурной единицы стоит очень остро.
Ситуация сложившаяся на сегодняшний день, даже учитывая принятие Федеральным собранием «Закона о гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации», позволяет говорить о неуклонной ассимиляции и последующем неминуемом исчезновении коренных народов как этнических общностей, подверженных при этом, еще и всем порокам современного общества в гораздо большей степени, чем все остальные.
Основными критериями, по которым производится идентификация коренного малочисленного народа являются:
- малая численность,
- тесная связь с традиционно сложившейся территорией проживания и природными ресурсами этих районов,
- самоидентификация и идентификация других членов определенной культурной группы как самостоятельной этнической общности,
- наличие родного языка и признание его родным большинством представителей народа,
- наличие традиционных социальных и политических институтов,
- ориентация на традиционные средства к существованию.
В настоящее время безоговорочно работает только 1-ый критерий.
У многих народов этнические черты настолько стерты, что не позволяют говорить о возможности восстановления этнического самоуправления или использования его черт в системе местного самоуправления.
Традиционные занятия уже не являются основой жизнедеятельности. В традиционных отраслях у большинства народов занято менее четверти трудоспособного населения, часть народов характеризуется высоким уровнем урбанизации.
Там же, где этничность легко территориально определяется и вдобавок политизирована, всякое сомнение относительно легитимности наличных институтов и попытка внести в управление и самоуправление этнические черты сразу переводится властью на язык территориального передела и сепаратизма.
Это вызвано прежде всего тем, что в отличие от Запада, где всегда подчеркивалась национальная идентичность различных этносов, в России существовала (и существует до сих пор) национальная политика с иерархией статусов и системой привилегий (национальные республики, округа, районы) в зависимости от этнической принадлежности, при этом на государственном уровне с одной стороны, проводилось вытеснение этически «неверных» аспектов колонизации, подмена термина «колонизация» более нейтральными «ассимиляция», «присоединение» и «освоение», а с другой стороны, в массовом сознании расовые различия были четко укоренены и реализовывались в виде пренебрежительного отношения, кличек, анекдотов. Таким образом, стараниями как государства, так и массового сознания, сложился образ малочисленного народа как «другого», то есть живущего на периферии, носителя «нерусского» языка, последователя «другой» веры, представителя «другой» расы.
В конечном итоге, главным вопросом становится вопрос соотношения «русскости» и «нерусскости», причем «нерусские» в подавляющем большинстве проявляют три наиболее выраженные тенденции:
- неприятие ценностей индустриальной цивилизации,
- нежелание вливаться в хозяйственно-экономическую жизнь, то есть работать на себя, а не на государство,
- необходимость оказания им государственной помощи в качестве «компенсации» их принудительной колонизации.
Безусловно, указанные тенденции присущи так же немалой части русских, но в процентном соотношении ко всему населению их число является незначительным и не угрожает существованию этнической общности.
Исходя из этого, коренные народы изображаются как технически отсталые и полуграмотные, погрязшие в предрассудках и неспособные на решение собственных проблем и тем более самоуправление.
Повсеместно, несмотря на декларацию их прав на уровне федерального закона, продолжается политика их интеграции в цивилизацию, урбанизация коренного населения, разрушение традиционной экономики, массовое освоение традиционных территорий, навязывание идеологии «большинства», языка, веры, подавление собственных национальных традиций.
Яркий пример тому — сокращение квот добычи красной рыбы для коренного населения Амура с 50 до 16 килограмм в год на человека за несколько лет, несмотря на то, что рыба является традиционно основным источником питания.
Правовые основы жизнедеятельности коренных малочисленных народов. Анализ нормативно-правовой базы показывает, что, согласно ст.
69 Конституции РФ, Российская Федерация гарантирует права коренных малочисленных народов в соответствии с общепринятыми принципами и нормами международного права международными договорами Российской Федерации.
Кроме того, согласно ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов РФ», коренные малочисленные народы определяются как народы,
- проживающие на территориях традиционного расселения своих предков,
- сохраняющие традиционные образ жизни, хозяйствование и промыслы,
- насчитывающие в РФ менее 50 тысяч человек,
- осознающие себя самостоятельными этническими общностями.
- В соответствии со ст. 6 участие субъектов федерации в защите исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов малочисленных народов осуществляется путем предоставления субъектам федерации следующих полномочий:
- 5) регулировать порядок передачи собственности субъектов РФ общинам малочисленных народов и лицам, относящимся к малочисленным народам.
- 6) устанавливать общие принципы организации и деятельности территориального общественного самоуправления малочисленных народов в местах их традиционного проживания и хозяйственной деятельности.
- 10) наделять органы местного самоуправления отдельными полномочиями по защите исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов малочисленных народов с передачей указанным органам необходимых материальных и финансовых средств.
В соответствии со ст. 7. деятельность органов местного самоуправления по защите исконной среды обитания, традиционного образа жизни, хозяйствования и промыслов малочисленных народов осуществляется путем предоставления органам местного самоуправления следующих полномочий:
- 1) выделять из местных бюджетов средства на оказание финансовой помощи на социально — экономическое и культурное развитие малочисленных народов в целях защиты их исконной среды обитания, традиционного образа жизни, хозяйствования и промыслов;
- 2) осуществлять контроль за отводом, использованием и охраной лицами, относящимися к малочисленным народам, земель, необходимых для ведения традиционного образа жизни и занятия традиционными промыслами малочисленных народов;
- 3) создавать на общественных началах при органах местного самоуправления советы представителей малочисленных народов.
- При этом в соответствии со ст. 8 малочисленные народы имеют право:
- 1) безвозмездно владеть и пользоваться в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов землями различных категорий, необходимыми для осуществления их традиционного хозяйствования и занятия традиционными промыслами».
- 5) участвовать через уполномоченных представителей малочисленных народов в подготовке и принятии органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления решений по вопросам защиты исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов малочисленных народов
- Законами субъектов РФ могут устанавливаться квоты представительства малочисленных народов в законодательных (представительных) органах субъектов РФ и представительных органах местного самоуправления.
Малочисленные народы имеют также право на организацию территориального общественного самоуправления с учетом национальных, исторических и иных традиций (ст.11). При этом в соответствии со ст. 24 гл.
5 закона «О территориях традиционного природопользования в РФ», принципы управления территориями традиционного природопользования осуществляются на основе положения о данной территории с учетом традиционных форм самоуправления малочисленных народов и их обычаями.
- Таким образом, если, например, основными формами самоуправления нанайцев в Хабаровском крае являлась родовая община, а способами хозяйствования — охота и рыболовство, то принципами, на которых должно строится управление территориями традиционного природопользования должны являться:
- — предоставление в неотчуждаемое вечное владение охотничьих угодий, в границах, определяемых государственными органами на основе анализа реальных потребностей общины,
- — предоставление права свободного лова рыбы в пределах определенной государственными органами акватории, исходя опять же из реальных потребностей общины одновременно с созданием трудовой общины.
В настоящее время на региональном уровне, вообще говоря, невозможно принять соответствующие правовые акты, так как для их выполнения требуется принятия земельного кодекса. Однако в некоторых субъектах федерации имеется опыт решения данной проблемы.
В частности в Уставе Ханты-Мансийского автономного округа Тюменской области признано, что автономный округ является исконным местом проживания народов ханты и манси. При этом впервые в Российской Федерации разработаны и закреплены следующие важнейшие правовые нормы:
1. Определен и закреплен статус коренных малочисленных народов Севера как коренного населения в центральном правовом акте автономного округа — Уставе (Основном законе) (принят Думой Ханты-Мансийского автономного округа 24 апреля 1995 года).
2. Определен и реализован институт представительства интересов народов Севера в органах государственной власти автономного округа (Ассамблея представителей коренных малочисленных народов Севера из числа депутатов Думы Ханты-Мансийского автономного округа).
Глава VII Закона Ханты-Мансийского автономного округа «Об общих принципах организации местного самоуправления в Ханты-Мансийском автономном округе»(1995г.
), определил и закрепил форму осуществления местного самоуправления коренными малочисленными народами Севера в местах компактного проживания в виде общины.
Согласно данному Закону община создается в целях сохранения и развития самобытного образа жизни и традиционных отраслей хозяйствования коренных малочисленных народов Севера, культурного и социально-экономического развития этих народов. Кроме того, в законе определены:
- -правовая основа территориального общественного самоуправления коренных малочисленных народов Севера, одним из источников которой является устав общины; механизм образования общины;
- -вопросы местного значения, важнейшими из которых являются вопросы сохранения и развития традиционного образа жизни, вопросы обеспечения жизнедеятельности членов общины, отнесенные к предметам ведения местного самоуправления общины федеральным и окружным законодательством;
- -полномочия общины по решению вопросов местного значения;
- -органы общественного самоуправления общины и их полномочия;
- -обственность общины и финансовая основа деятельности общины.
- Законами Ханты-Мансийского автономного округа освобождаются от налогов, зачисляемых в бюджет автономного округа
- -представители коренных малочисленных народов Севера,
- -общественные организации малочисленных народов Севера и их отделений,
- -национальные предприятия и общины.
- Также представляет интерес опыт Эвенкийского автономного округа. Устав округа, принятый в феврале 1996 года устанавливает:
Ст. 79. На территории Эвенкийского автономного округа формируется и действует система государственной защиты коренных малочисленных народов в территориально-политической, экономической и социально-культурной сферах, являющаяся частью общефедеральной системы государственной защиты. В территориально-политической сфере должно осуществляться:
- 1) создание по мере необходимости в местах компактного проживания этих народов национально-муниципальные образований;
- 2) участие коренных малочисленных народов в управлении государственными делами, местном самоуправлении, в подготовке, обсуждении и принятии решений органов государственной власти и органов местного самоуправления;
- 3) специально организованное представительство коренных малочисленных народов в органах государственной власти, местного самоуправления, включая создание национальных звеньев общественного самоуправления.
ст. 86. По месту компактного проживания коренных малочисленных народов могут формироваться Советы общин. Советы старейшин, другие органы общественного самоуправления населения в соответствии с традициями коренных малочисленных народов
Таким образом, исходя из всего вышесказанного, можно сделать вывод, что законодательно на федеральном уровне в настоящее время коренные малочисленные народы имеют все права на внедрение различных форм самоуправления, в том числе территориального общественного самоуправления и создания трудовых общин.
Международный опыт правового регулирования жизнедеятельности коренных малочисленных народов.
Что касается международного опыта правового регулирования жизнедеятельности коренных малочисленных народов для их сохранения, то представляется интересным опыт США, хотя по большей части этот опыт представляется негативным.
Богатая страна с развитыми демократическими институтами не смогла адекватно решить проблему коренного населения. В качестве решения в континентальной части (за исключением Аляски) был выбран метод резерваций, на Аляске — экономической ассимиляции.
После более чем полуторавековой борьбы Федерального правительства и индейских племен в 1934 году коренному населению США была предоставлена национально-территориальная автономия в виде резерваций.
Она предусматривала насильственное переселение индейцев с традиционно занимаемых земель в заранее определенные федеральным правительством места. Часто эти места значительно отличались не в лучшую сторону по сравнению с прежним местом проживания индейцев.
Там где процент коренного населения составлял почти 100%, сохранялись или реанимировались при финансовой поддержке государства традиционные институты, вводилось этническое законодательство (достаточно сказать, что на территории резервации не действуют некоторые законы штата, в котором она находится). Однако такая политика по большей части не оправдала себя. Резервации стали островками бедности в процветающей стране.
Загрузка...
