Статья 13. Преобразование муниципальных образований

Власти считают, что преобразование районов в округа позволит сэкономить бюджетные деньги и решить кадровые проблемы. Но не всем

«Эпиграфом к вашему выступлению должны стать слова «Спешить медленно.

Торопиться не спеша», – сказал губернатор края Виктор Томенко своему подчиненному — главе департамента внутренней политики Юрию Проскурину, который 9 декабря докладывал о том, почему в будущем в некоторых районах могут исчезнуть сельсоветы, какие у этого могут плюсы и чем это грозит.

28 февраля, 11:18

В результате преобразований в регионе могут исчезнуть 27 сельсоветов

Напомним, возможность создавать муниципальные округа вместо районов или даже городских округов появилась после того, как в федеральный закон № 131 внесли поправки.

Если просто, то муниципальный округ — это практически тот же район, но без сельсоветов с их главами и депутатами.

Территорией управляет единая администрация, а в селах — или территориальный орган (по сути — сотрудник администрации на месте), или староста.

В Алтайском крае два района уже заявили о том, что хотят перейти на новую модель, и запустили процедуру — Залесовский и Чарышский.

В первом, как рассказал глава Александр Пластеев, депутаты восьми поселений из девяти одобрили переход — всего 89 человек из 99. И только один сельсовет большинством высказался против, хотя на публичных слушаниях жители поддержали изменения.

В Чарышском районе на публичных слушаниях преобразования поддержали только в пяти селах, в трех очередных изменений испугались, а в одном еще не обсуждали. «Жители на словах говорили, что много реорганизаций было: в здравоохранении, налоговая от нас уехала, комиссариат перевели. Людей это пугает», – объяснил глава района Александр Ездин.

Он и Пластеев настаивают — переходить на округа нужно. Они и Юрий Проскурин назвали все преимущества. Впрочем, обозначили и трудности, а они тоже есть.

Плюсы перехода

Экономия бюджетных денег.

Проскурин привел пример Пермского края, где за два года после ввода округов число административных работников сократилось и экономия на их содержание составила 535 млн рублей.

Даже точечные примеры Алтайского края по объединению сельсоветов говорят о том же: в Ребрихинском районе объединили два таких образования и сэкономили за год более 240 тысяч рублей только на зарплатах.

В Кемеровской области из 1,4 тысячи местных депутатов осталось около 220. Это значительно сократило расходы на проведение выборов.

Замминистра финансов края Зинаида Метревели сообщила, что основная статья расходов сельсоветов — их содержание. В 294 поселениях региона более половины собственных доходов села идет на это, а в 239 расходы на содержание превышают налоговые и неналоговые поступления, то есть условно даже не «окупают» себя.

25 февраля, 8:19

Три района Алтайского края решили стать муниципальными округами: плюсы, минусы и риски

По словам главы Залесовского района, из девяти поселений только одно самодостаточно в финансовом смысле, остальные дотационны на 75-95%.
Соответственно, ликвидация сельсоветов, сокращение управленческих расходов и концентрация всех полномочий у одной администрации должны заметно сократить расходы.
Впрочем, спикер АКЗС Александр Романенко предупредил: нельзя говорить о том, что экономия — главный повод перехода на округа, в основе все-таки, считает он, должны лежать соображения повышения эффективности и, соответственно, улучшения жизни людей.

Об этом же говорил и главный федеральный инспектор в Алтайском крае Юрий Земский, который и вовсе сообщил Проскурину, что тот «высоко забрался», а если спуститься пониже, то там люди задают простые вопросы — не придется ли им при отсутствии нормального транспортного сообщения ездить за справками за 40 километров в райцентр, а не получать их, как сейчас, в своем селе.

Повышение эффективности в управлении. Сегодня у поселений по закону 13 полномочий, еще 26 — у районов. Район может передать по соглашению часть полномочий вниз (на местах виднее, что нужно делать), но с финансовой поддержкой (часто — недостаточной).

Процесс мало того, что сложный в бюрократическом смысле, так еще и далеко не всегда выгодный селам. Поэтому процесс передачи полномочий всегда сложный. Создание округов позволит полностью сконцентрировать все ресурсы и управленческие функции в одном месте.

Село. Деревня

Анна Меньшикова

Решение кадровой проблемы. Она, пожалуй, самая острая. По словам главы Чарышского района, уже сейчас ясно, что в 2022 году, когда придет время менять депутатов и глав в сельсоветах, как минимум в двух возникнут большие проблемы — действующие главы пожилые, а смена не просматривается.

Его поддержал Александр Романенко, который напомнил, что в 2022 году — масштабные выборы местного уровня, выбирать придется около 7 тысяч депутатов, а проблемы с кандидатами были уже в 2017 году. За это время ситуация как минимум не улучшилась. Преобразование в округа даже части районов снизило бы напряженность.

Глава крайизбиркома Ирина Акимова обратила внимание, что районам, которые решат стать округами, придется избирать новых депутатов и поэтому им стоит подумать о том, чтобы запускать процессы преобразований, согласуясь со сроками проведения каких-то выборов, чтобы не тратить на кампанию дополнительные средства.

Возможность получить дополнительные деньги на переходный период. Такая практика была в некоторых других регионах. В ряде из них принималась даже специальная инвестпрограмма для районов, проходящих преобразования.

Министр финансов края Данил Ситников сказал, что готов рассматривать вопрос о финансовой поддержке округов на переходный период. Однако засомневался, что для этого нужно принимать отдельную программу.

Для Славгорода, который сейчас, являясь городским округом, включает в себя и поселения, вариантов выбора нет — он, согласно последним поправкам в федеральный закон, будет обязан до 1 января 2025 года стать муниципальным округом.

18 июня, 6:04

Политический вице-премьер рассказал «ТОЛКу», считает ли Франка хорошим мэром, кто новый может пойти на выборы и что любят преувеличить коммунисты

Рост протестов. «Есть опасения серьезного повышения протестной активности в связи с ликвидацией поселенческого уровня», – сказал определенно Проскурин. У населения вполне отчетливо прослеживаются опасения, что разрыв между властью и народом станет слишком большим, а социальные услуги станут совсем недоступны.

И Проскурин, и главы, впрочем, старались объяснить, что те справки и документы, которые жители получают в своих селах сейчас, они будут получать и после изменений, так как на местах останутся работать представители администрации.

«Удаления власти от населения не будет. Уйдет только уровень депутатского корпуса», – объяснил Пластеев.

Образовательный ценз. Для работы управленцем на районном и окружном уровне по закону нужно высшее образование. Сейчас на поселенческом уровне есть возможность избирать главу и со средним образованием.

Риск выпадающих доходов из-за различных нормативов отчисления налогов в районы и в округа. Районы сейчас получают 60% от НДФЛ, а могут «скатиться» до 20%, как в городах. Александр Пластеев обратил внимание на этот момент и попросил принять правильные для округов поправки на региональном уровне.

Проблемы с принятием генпланов. Вопрос в том, что понятия муниципального округа нет в Градостроительном кодексе.

А при преобразовании района в округ принимать новые генплан и правила землепользования и застройки нужно будет обязательно. Этого требует закон, обратил внимание и. о. министра экономического развития края Анатолий Нагорнов.

Без этих документов на территории нельзя ничего строить, ремонтировать, развивать. Этот правовой казус тоже нужно будет решать.

Алтайский край занимает четвертое место среди регионов России по числу муниципальных образований.

Юрий Проскурин признал: несмотря на то, что часть регионов уже создали муниципальные округа, пока комплексная оценка финансового, социального и управленческого эффекта нигде в стране не проведена.

«Конечно, основная идея — повышение эффективности работы на уровне округа путем концентрации единой власти в администрации округа. Консолидация финансовых, кадровых ресурсов, повышение ответственности депутатов, глав», – подчеркнул Проскурин. И отметил, что торопиться в этом вопросе нельзя.

Анатолий Нагорнов, Данил Ситников призвали предельно детально проработать все аспекты перехода, предварительно внеся все необходимые изменения в законодательство, обсудив финансовые вопросы, оценив риски.

По словам Нагорнова, целесообразность преобразований должна в случае с каждым районом оцениваться индивидуально: нужен анализ социальных, экономических предпосылок, возможных последствий, рисков, проведение оценки эффективности.

«Я понял, это длительная процедура, как брекзит, — еще никто никуда не вошел», – пошутил губернатор.

Он в завершении заседания сказал, что по Залесовскому и Чарышскому районам нужно начинать готовить документы. Примечательно, что ранее власти четко заявляли — реформа возможна только при условии, что депутаты всех (!) поселений скажут «да». Это условие не было выполнено ни там, ни там. Но преобразования все равно запускаются.

«Я убежден, что из наших 59 районов для какой-то части эта форма организации и управления будет оптимальной. Наверное, не для всех, но в этом разнообразие. Возможно, успехи первых кого-то подвигнут к тому, чтобы перейти на новую форму», – резюмировал глава региона.

Фз 131 Статья 13. Преобразование муниципальных образований

под преобразованием муниципального образования понимаются:
— объединение нескольких муниципальных образований в одно;
— разделение одного муниципального образования на несколько самостоятельных муниципальных образований;
— изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа.

Преобразование муниципальных образований осуществляетсязаконами субъектов РФ, и его инициаторами могут выступать население, органы местного самоуправления, органы государственной власти субъектов РФ, федеральные органы государственной власти. Инициатива населения при этом, так же, как и инициатива по изменению границ муниципального образования, осуществляется в порядке, установленном для выдвижения инициативы проведения местного референдума.

в отношении преобразования поселений требуется согласие населения, выраженное непосредственно, а в отношении преобразования муниципальных районов предусматривается только учет мнения населения, выраженного представительным органом муниципального образования.

Это вполне закономерно, так как к компетенции поселений отнесено решение большей части вопросов местного значения, непосредственно затрагивающих повседневные жизненные интересы населения, а муниципальными районами в значительной мере реализуются отдельные государственные полномочия.

Согласие населения при преобразовании муниципальных образований необходимо в следующих случаях:

— предполагаемого изменения статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа и выделения его из состава района (ч. 7 ст. 13);

— предполагаемого изменения статуса городского округа в связи с наделением его статусом городского поселения и включения его в состав района (ч. 7 ст. 13);

— если предполагаемое объединение муниципальных районов влечет изменение границ иных муниципальных образований (муниципальных районов, поселений, городских округов) (ч. 4 ст. 13);

— если предполагаемое объединение поселений влечет изменение границ иных муниципальных образований (муниципальных районов, поселений, городских округов) (ч. 3 ст. 13);

— предполагаемого разделения поселения, в случае образования двух и более поселений (ч. 5 ст. 13).

При преобразовании муниципальных образований, заключающемся в объединении и разделении муниципального района (муниципальных районов), получение согласия населения на такое преобразование Федеральным законом в редакции 2003 г.

не предусматривается, если объединение районов или разделение одного района не затронуло границ других районов и поселений (ч. 4 и 6 ст. 13).

В этом случае решения об изменении границ района и поселения принимаются представительными органами муниципальных образований, вовлеченных в процесс изменения границ.

Следует обратить внимание на то, что после 1 января 2006 г. вопросы преобразования муниципального образования в обязательном порядке должны выноситься на публичные слушания (ч. 3 ст. 28, ч. 1 ст. 83).

7. При изменении статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа необходимо руководствоваться следующим:
— изменение статуса городского поселения осуществляется законом субъекта РФ по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов РФ, федеральных органов государственной власти;
— инициатива населения об изменении статуса городского поселения реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ для выдвижения инициативы проведения местного референдума;
— инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти об изменении статуса городского поселения оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти;

— изменение статуса городского поселения осуществляется с согласия населения соответствующего городского поселения, а также с согласия населения муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) соответствующее городское поселение;

Вс указал, что преобразование муниципального образования не влечет его освобождение от обязанностей

Верховный Суд вынес Определение № 305-ЭС19-5435, в котором разобрался, необходим ли отдельный судебный акт для назначения администрации округа правопреемником администрации района, если она ссылается на его отсутствие как основание для отказа в возмещении убытков.

13 марта 2017 г. ООО «Спорт и отдых» обратилось в суд с иском к администрации Ступинского муниципального района Московской области о взыскании около 580 тыс. руб. убытков. Судом первой инстанции требования были удовлетворены, однако постановлением апелляции, оставленным без изменения кассационной инстанцией, решение было изменено, с администрации района взыскано около 510 тыс. руб. убытков.

В последующем законом Московской области № 82/2017-ОЗ «Об организации местного самоуправления на территории Ступинского муниципального района» территории нескольких городских и сельских поселений данного района были объединены. При этом в соответствии с п. 4 ст. 4 закона со дня формирования администрации городского округа Ступино прекращаются полномочия администраций поселений и администрации Ступинского муниципального района.

25 сентября 2017 г. решением Совета депутатов городского округа Ступино Московской области администрация района была ликвидирована. Решением от 16 ноября 2017 г. учреждена администрация округа, которая приступила к выполнению полномочий органа местного самоуправления с момента вступления этого решения в силу.

В связи с этим ООО «Спорт и отдых» обратилось в арбитражный суд с заявлением о процессуальном правопреемстве, замене администрации района администрацией городского округа Ступино Московской области в качестве ответчика, однако судами трех инстанций в удовлетворении заявления было отказано.

Так, они установили, что администрацией района было отказано в исполнении вступившего в законную силу постановления кассации, которым с нее были взысканы убытки в пользу общества, со ссылкой на необходимость обращения в арбитражный суд с заявлением о процессуальном правопреемстве и замене ответчика администрацией округа.

Суды установили, что на момент рассмотрения заявления о процессуальном правопреемстве администрация района находилась в стадии ликвидации, сведений об исключении данного лица из ЕГРЮЛ в материалах дела нет.

Кроме того, они отметили, что доказательств перехода установленных обязательств (прав, обязанностей) администрации района к администрации округа не представлено, передаточный (разделительный) акт, определяющий спорные имущественные обязательства администрации округа, не составлен.

Руководствуясь в том числе Законом об общих принципах организации местного самоуправления в РФ, суды пришли к выводу об отсутствии оснований для замены должника вновь образованным юридическим лицом. Общество обратилось в Верховный Суд.

Рассмотрев дело № А41-12457/2017, высшая инстанция отметила, что в соответствии с ч. 10 ст.

85 Закона об общих принципах организации местного самоуправления в РФ органы местного самоуправления являются правопреемниками органов местного самоуправления и их должностных лиц, иных органов и должностных лиц, осуществлявших на территориях муниципальных образований полномочия по решению вопросов местного значения на основании законодательных актов РФ, с даты, начиная с которой указанные органы местного самоуправления приступают к исполнению полномочий в соответствии с положениями ч. 5 ст. 84 данного закона.

Суд указал, что заявитель приводил доводы о том, что с 2018 г. бюджет городского округа Ступино учитывается как бюджет единой территории (п. 2 ст. 3 закона Московской области).

ВС отметил, что в соответствии с ч. 1 ст. 48 АПК в случае выбытия одной из сторон в спорном или установленном судебным актом арбитражного суда правоотношении суд производит замену данной стороны ее правопреемником и указывает на это в судебном акте.

«При этом необходимым условием процессуального правопреемства должна являться замена стороны в материальном правоотношении, т.е.

процессуальное правопреемство означает переход процессуальных прав и обязанностей от одного субъекта соответствующего материального правоотношения к другому, что влечет занятие правопреемником процессуального статуса правопредшественника», – указал Суд.

Он отметил, что судами не были приняты во внимание нормы Закона об общих принципах организации местного самоуправления в РФ, а также акты Московской области и Совета депутатов городского округа Ступино Московской области, принятые в целях реализации процесса преобразования муниципальных образований.

Судебная коллегия по экономическим спорам указала, что следует согласиться с доводом общества «Спорт и отдых» о том, что несоставление передаточного акта между администрацией района и администрацией округа, при наличии обстоятельств о преобразовании муниципального образования, само по себе не свидетельствует об отсутствии оснований для правопреемства. При этом она отметила, что ссылка администрации округа на то, что поскольку возмещение вреда не является обязательством, предусмотренным ст. 307 ГК, и поэтому правопреемство невозможно, не соответствует положениям ч. 10 ст. 85 Закона об общих принципах организации местного самоуправления в РФ, не исключающей переход к органам местного самоуправления вновь созданного муниципального образования прав и обязанностей органов местного самоуправления (должностных лиц местного самоуправления, иных органов и должностных лиц), ранее осуществлявших на территориях указанных муниципальных образований свои полномочия, в том числе по возмещению вреда.

Таким образом, ВС отменил решения нижестоящих судов и направил дело на новое рассмотрение в Арбитражный суд Московской области.

В комментарии «АГ» руководитель практики ФБК Legal Александра Герасимова указала, что ВС в очередной раз пресекает достаточно очевидные злоупотребления со стороны муниципалитетов, которые, ссылаясь на формальные причины, зависящие от действий органов государственной власти, пытаются уклониться от исполнения решения суда о возмещении убытков.

«Здесь есть определенная аналогия со спорами о подведомственности, когда судам было запрещено отказывать в принятии дела к производству, если уже есть один отказ по неподведомственности. Так, из обстоятельств видно, что администрация-правопредшественник решение исполнять отказалась», – отметила она.

КС разъяснил, кто несет ответственность за нарушения Советов народных депутатовКак указал Суд, обязанность муниципалитетов возмещать вред, связанный с действиями уже не существующих органов госвласти, возникает, лишь если их полномочия осуществлялись в той сфере, которая теперь отнесена к вопросам местного значения

Александра Герасимова указала, что спорная норма ст.

85 Закона об общих принципах организации местного самоуправления в РФ в этом году уже анализировалась Конституционным Судом применительно к возмещению ущерба в связи со сносом построек, которые были возведены при попустительстве местных органов государственной власти РСФСР (Постановление КС РФ от 3 июля 2019 г. № 26-П). Тогда Суд указал, что ответственность должна быть распределена между муниципалитетами и субъектом в пропорции, которую должен закрепить законодатель, и порекомендовал привлекать разные уровни власти соответчиками.

«В рассматриваемой ситуации, как и в приведенном постановлении Конституционного Суда, применяется общий принцип неотвратимости юридической ответственности и обязательности судебных актов, которые, безусловно, нужно защищать и отстаивать. В обратном случае, если допускать уловки по неисполнению решений, теряется всякий смысл в разрешении споров посредством обращения в суд», – посчитала Александра Герасимова.

Адвокат МКА «СЕД ЛЕКС» Валерия Аршинова указала, что, поскольку органы государственной власти и местного самоуправления являются специальными субъектами, к ним не применяются обычные нормы об универсальном правопреемстве, а должен быть использован специальный закон. Она отметила, что в данном случае Закон об общих принципах организации местного самоуправления в РФ предусматривает передачу полномочий и, соответственно, обязанностей вновь образуемым правопреемникам взамен упраздненных органов.

Адвокат посчитала, что определение ВС отвечает общему принципу о том, что ликвидация государственного (муниципального) учреждения, выполняющего публичные функции, влечет за собой правопреемство в силу закона, и правопреемником в данном случае является орган местного самоуправления, которому переданы соответствующие публичные функции. При этом Валерия Аршинова отметила, что так как в судах находилось большое количество дел по вопросу правопреемства в городском округе Ступино, то разъяснения, содержащиеся в определении Верховного Суда РФ, могут успешно использоваться в качестве преюдиции.

Юрист Enforce Law Company Алексей Михайлов посчитал, что Верховный Суд правильно указал, что нижестоящие суды не учли специальные нормы, относимые к органам местного самоуправления, которые, в частности, регулируют момент возникновения правопреемства для вновь созданных муниципальных образований.

Алексей Михайлов отметил, что органы местного самоуправления выступают в гражданском обороте как юридические лица. При этом преобразование муниципальных образований осуществляется в соответствии с законами субъектов РФ.

Юрист напомнил, что в ч. 4 ст.

4 закона Московской области указано, что «со дня формирования администрации городского округа Ступино прекращаются полномочия администраций поселений и администрации Ступинского муниципального района». Согласно ч. 4 ст.

57 ГК юридическое лицо считается реорганизованным, за исключением случаев реорганизации в форме присоединения, с момента государственной регистрации юридических лиц, создаваемых в результате реорганизации.

«Однако суды нижестоящих инстанций не учли особенности правопреемства для органов местного самоуправления, установленные положениями ст. 13, 85 Закона об общих принципах организации местного самоуправления в РФ, а также закона Московской области и нормативных актов Совета депутатов городского округа Ступино Московской области», – отметил Алексей Михайлов.

Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ

0 настоящего Федерального закона.
6. Староста сельского населенного пункта для решения возложенных на него задач:
1) взаимодействует с органами местного самоуправления, муниципальными предприятиями и учреждениями и иными организациями по вопросам решения вопросов местного значения в сельском населенном пункте;
2) взаимодействует с населением, в том числе посредством участия в сходах, собраниях, конференциях граждан, направляет по результатам таких мероприятий обращения и предложения, в том числе оформленные в виде проектов муниципальных правовых актов, подлежащие обязательному рассмотрению органами местного самоуправления;
3) информирует жителей сельского населенного пункта по вопросам организации и осуществления местного самоуправления, а также содействует в доведении до их сведения иной информации, полученной от органов местного самоуправления;
4) содействует органам местного самоуправления в организации и проведении публичных слушаний и общественных обсуждений, обнародовании их результатов в сельском населенном пункте;

41) вправе выступить с инициативой о внесении инициативного проекта по вопросам, имеющим приоритетное значение для жителей сельского населенного пункта; (Пункт введен — Федеральный закон от 20.07.2020 № 236-ФЗ)

5) осуществляет иные полномочия и права, предусмотренные уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации.

7. Гарантии деятельности и иные вопросы статуса старосты сельского населенного пункта могут устанавливаться уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации.

(Статья введена — Федеральный закон от 18.04.2018 № 83-ФЗ)

Статья 28. Публичные слушания, общественные обсуждения

(Наименование в редакции Федерального закона от 29.12.2017 № 455-ФЗ)

1. Для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования могут проводиться публичные слушания.

2. Публичные слушания проводятся по инициативе населения, представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования или главы местной администрации, осуществляющего свои полномочия на основе контракта. (В редакции Федерального закона от 30.10.2018 № 387-ФЗ)

Публичные слушания, проводимые по инициативе населения или представительного органа муниципального образования, назначаются представительным органом муниципального образования, а по инициативе главы муниципального образования или главы местной администрации, осуществляющего свои полномочия на основе контракта, — главой муниципального образования. (В редакции Федерального закона от 30.10.2018 № 387-ФЗ)

3. На публичные слушания должны выноситься:

1) проект устава муниципального образования, а также проект муниципального нормативного правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав, кроме случаев, когда в устав муниципального образования вносятся изменения в форме точного воспроизведения положений Конституции Российской Федерации, федеральных законов, конституции (устава) или законов субъекта Российской Федерации в целях приведения данного устава в соответствие с этими нормативными правовыми актами; (В редакции Федерального закона от 28.12.2016 № 494-ФЗ)

2) проект местного бюджета и отчет о его исполнении;