Раздел v. ответственность за нарушение законодательства об охране и использовании памятников истории и культуры

Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях установлена ответственность за нарушение требований сохранения, использования и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.

Статья Правонарушение Санкции/ меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении
ст. 7.13 часть 1 Нарушение требований сохранения, использования и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, за исключением выявленных объектов культурного наследия, нарушение режима использования земель в границах территорий объектов культурного наследия, за исключением выявленных объектов культурного наследия, либо несоблюдение ограничений, установленных в границах зон охраны объектов культурного наследия, за исключением выявленных объектов культурного наследия Наказание:
административный штраф на граждан в размере от пятнадцати тысяч до двухсот тысяч рублей; на должностных лиц — от двадцати тысяч до четырехсот тысяч рублей; на юридических лиц — от двухсот тысяч до пяти миллионов рублей
ст. 7.13 часть 2 Действия (бездействие), предусмотренные частью 1 настоящей статьи, совершенные в отношении особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации, объектов культурного наследия, включенных в Список всемирного наследия, на территориях указанных объектов, на территориях историко-культурных заповедников (музеев-заповедников) либо в их зонах охраны Наказание:
административный штраф на граждан в размере от двадцати тысяч до трехсот тысяч рублей; на должностных лиц — от пятидесяти тысяч до пятисот тысяч рублей; на юридических лиц — от одного миллиона до двадцати миллионов рублей
ст. 7.13
часть 3
Действия (бездействие), предусмотренные частью 1 настоящей статьи, совершенные в отношении выявленных объектов культурного наследия или на их территориях Наказание:
административный штраф на граждан в размере от пятнадцати тысяч до ста тысяч рублей; на должностных лиц — от двадцати тысяч до трехсот тысяч рублей; на юридических лиц — от ста тысяч до одного миллиона рублей
ст. 7.14 Организация или проведение земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ без разрешения государственного органа охраны объектов культурного наследия в случаях, если такое разрешение обязательно Наказание:
административный штраф на граждан в размере от пятнадцати тысяч до ста тысяч рублей; на должностных лиц — от двадцати тысяч до трехсот тысяч рублей; на юридических лиц — от ста тысяч до одного миллиона рублей
ст. 7.14.1
часть 1
Уничтожение или повреждение объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, в том числе выявленных объектов культурного наследия Наказание:
административный штраф на юридических лиц в размере от пятисот тысяч до двадцати миллионов рублей
ст. 7.14.1
часть 2
Действия (бездействие), предусмотренные частью 1 настоящей статьи, совершенные в отношении особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации либо объектов культурного наследия, включенных в Список всемирного наследия Наказание:
административный штраф на юридических лиц в размере от одного миллиона до шестидесяти миллионов рублей
ст. 7.14.1
часть 3
Уничтожение или повреждение объектов, составляющих предмет охраны исторического поселения Наказание:
административный штраф на граждан в размере от пятнадцати тысяч до двухсот тысяч рублей; на должностных лиц — от двадцати тысяч до четырехсот тысяч рублей; на юридических лиц — от двухсот тысяч до пяти миллионов рублей
ст. 7.14.2 Неисполнение заказчиком и (или) лицом, проводящим земляные, строительные, дорожные или иные работы, обязанности по приостановлению указанных работ в случае обнаружения объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия в соответствии с законодательством об охране объектов культурного наследия, в том числе объекта археологического наследия, или работ, проведение которых может ухудшить состояние объекта культурного наследия либо нарушить его целостность и сохранность, после получения письменного предписания государственного органа охраны объектов культурного наследия Наказание:
административный штраф на граждан в размере от пятнадцати тысяч до трехсот тысяч рублей; на должностных лиц — от двадцати тысяч до четырехсот тысяч рублей; на юридических лиц — от двухсот тысяч до пяти миллионов рублей
ст. 7.15
часть 1
Ведение археологических разведок или раскопок без полученного в установленном порядке разрешения (открытого листа), если эти действия не содержат уголовно наказуемого деяния, либо с нарушением условий, предусмотренных разрешением (открытым листом) Наказание:
административный штраф на граждан в размере от одной тысячи пятисот до двух тысяч пятисот рублей с конфискацией предметов, добытых в результате раскопок, а также инструментов и оборудования, использованных для разведок или раскопок; на должностных лиц — от четырех тысяч до пяти тысяч рублей с конфискацией предметов, добытых в результате раскопок, а также инструментов и оборудования, использованных для разведок или раскопок; на юридических лиц — от сорока тысяч до пятидесяти тысяч рублей с конфискацией предметов, добытых в результате раскопок, а также инструментов и оборудования, использованных для разведок или раскопок
ст. 7.15 часть 2 Действия, предусмотренные частью 1 настоящей статьи, повлекшие по неосторожности повреждение или уничтожение объекта археологического наследия, выявленного объекта археологического наследия Наказание:
административный штраф на граждан в размере от пятнадцати тысяч до трехсот тысяч рублей с конфискацией предметов, добытых в результате раскопок, а также инструментов и оборудования, использованных для разведок или раскопок; на должностных лиц — от пятидесяти тысяч до шестисот тысяч рублей с конфискацией предметов, добытых в результате раскопок, а также инструментов и оборудования, использованных для разведок или раскопок; на юридических лиц — от одного миллиона до десяти миллионов рублей с конфискацией предметов, добытых в результате раскопок, а также инструментов и оборудования, использованных для разведок или раскопок
ст. 7.15
часть 3
Действия, предусмотренные частью 1 настоящей статьи, совершенные с использованием специальных технических средств поиска и (или) землеройных машин Наказание:
административный штраф на граждан в размере от двух тысяч до двух тысяч пятисот рублей с конфискацией предметов, добытых в результате раскопок, а также инструментов и оборудования, использованных для разведок или раскопок, и специальных технических средств поиска и (или) землеройных машин; на должностных лиц — от четырех тысяч пятисот до пяти тысяч рублей с конфискацией предметов, добытых в результате раскопок, а также инструментов и оборудования, использованных для разведок или раскопок, и специальных технических средств поиска и (или) землеройных машин; на юридических лиц — от пятидесяти тысяч до ста тысяч рублей с конфискацией предметов, добытых в результате раскопок, а также инструментов и оборудования, использованных для разведок или раскопок, и специальных технических средств поиска и (или) землеройных машин
ст. 7.15.1 Незаконный оборот археологических предметов. Совершение сделок с археологическими предметами в нарушение требований, установленных законодательством Российской Федерации Наказание:
административный штраф на граждан в размере от двух тысяч до пяти тысяч рублей с конфискацией археологических предметов; на должностных лиц — от двадцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей с конфискацией археологических предметов; на юридических лиц — от трехсот тысяч до восьмисот тысяч рублей с конфискацией археологических предметов
ст. 7.16 Незаконное изменение правового режима земельных участков, отнесенных к землям историко-культурного назначения Наказание:
административный штраф на должностных лиц в размере от двадцати тысяч до четырехсот тысяч рублей
ст. 19.4
часть 1
Неповиновение законному распоряжению должностного лица органа, осуществляющего государственный надзор (контроль), муниципальный контроль Наказание:
административный штраф на граждан в размере от пятисот до одной тысячи рублей; на должностных лиц — от двух тысяч до четырех тысяч рублей
ст. 19.4.1
часть 1
Воспрепятствование законной деятельности должностного лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля по проведению проверок или уклонение от таких проверок, за исключением случаев, предусмотренных частью 4 статьи 14.24, частью 9 статьи 15.29 и статьей 19.4.2 настоящего Кодекса Наказание:
административный штраф на граждан в размере от пятисот до одной тысячи рублей; на должностных лиц — от двух тысяч до четырех тысяч рублей; на юридических лиц — от пяти тысяч до десяти тысяч рублей
ст. 19.4.1
часть 2
Действия (бездействие), предусмотренные частью 1 настоящей статьи, повлекшие невозможность проведения или завершения проверки Наказание:
административный штраф на должностных лиц в размере от пяти тысяч до десяти тысяч рублей; на юридических лиц — от двадцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей
ст. 19.4.1
часть 3
Повторное совершение административного правонарушения, предусмотренного частью 2 настоящей статьи Наказание:
административный штраф на должностных лиц в размере от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей или дисквалификацию на срок от шести месяцев до одного года; на юридических лиц — от пятидесяти тысяч до ста тысяч рублей
ст. 19.5
часть 18
Невыполнение в установленный срок законного предписания органа, уполномоченного осуществлять государственный контроль в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия Наказание:
административный штраф  на граждан в размере от двух тысяч до четырех тысяч рублей; на должностных лиц — от двадцати тысяч до сорока тысяч рублей либо дисквалификацию на срок до двух лет; на юридических лиц — от ста тысяч до пятисот тысяч рублей
ст. 19.5
часть 19
Повторное совершение административного правонарушения, предусмотренного частью 18 настоящей статьи Наказание:
административный штраф  а граждан в размере от трех тысяч до пяти тысяч рублей; на должностных лиц — от тридцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей либо дисквалификацию на срок до трех лет; на юридических лиц — от четырехсот тысяч до одного миллиона рублей
Читайте также:  Статья 2. нормативно-правовое регулирование в ветеринарии

К вопросу о наличии двойной ответственности в сфере охраны памятников истории и культуры в российской федерации

Недопустимой, на наш взгляд, является сложившаяся на сегодняшний день практика привлечения собственников (пользователей) памятников истории и культуры народов Российской Федерации к ответственности за нарушение законодательства в упомянутой сфере дважды (по КоАП РФ и охранному обязательству), поскольку в данном случае такая ответственность наступает за одно и то же деяние и нарушает принцип non bis in idem.

Охрана памятников истории и культуры является важной функцией государства ввиду того, что сохранение в надлежащем виде наследия историко-культурного характера есть сохранение самобытности и культуры народов, проживающих на территории государства, его политико-территориальных образований, поддержание в надлежащем состоянии эстетического элемента жизни общества, и как следствие — развитие патриотизма, уважения граждан к историческому и культурному прошлому своего государства.

В силу этого представляется вполне понятным стремление законодателя не только урегулировать вопросы охраны памятников истории и культуры, но и создать эффективный механизм обеспечения законности в данной сфере, прежде всего посредством механизмов юридической ответственности. В сфере охраны памятников истории и культуры законодателем сконструирован специфический механизм ответственности, сочетающий административно-правовую ответственность и гражданско-правовую ответственность перед государством.

Как будет показано далее, сегодня такой механизм нарушает важнейший общеправовой принцип non bis in idem, и потому не имеет права на существование.

На сегодняшний день в Российской Федерации органы государственной власти её субъектов являются основными правоприменителями в сфере охраны памятников истории и культуры.

Согласно пункту 2 статьи 11 Федерального закона «Об объектах культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации» от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ [1] (далее — ФЗ «Об объектах культурного наследия), органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченные осуществлять государственный контроль в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, имеют право предъявлять иски в суд в случаях нарушения законодательства об охране памятников. Логическим продолжением данного положения является норма пункта 2 статьи 61 данного Закона, согласно которой на лиц, причинивших вред объекту культурного наследия, возлагается обязанность возместить стоимость восстановительных работ соответствующего объекта культурного наследия. Обширная правоприменительная и судебная практика по вопросам возмещения вреда [10] позволяет с уверенностью констатировать наличие достаточного правового регулирования этого вопроса.

Помимо гражданско-правового возмещения убытков в сфере охраны памятников применяется два вида штрафных санкций.

Во-первых, административная ответственность устанавливается Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 года № 195-ФЗ [2] (далее — КоАП РФ) и законами субъектов Российской Федерации. Далее федеральная и региональная компетенция органов государственной власти в исследуемой сфере распределяются по категориям объектов.

Ответственность за нарушение требований сохранения, использования и охраны объектов культурного наследия федерального значения установлена на федеральном уровне статьей 7.13 КоАП РФ, ответственность за аналогичные нарушения в отношении объектов регионального и местного значения устанавливается законами субъектов Российской Федерации.

Например, такая ответственность установлена статьей 3.6 Областного закона ЛО «Об административных правонарушениях» [3]. При этом статья 7.

14 КоАП РФ, устанавливающая ответственность за проведение земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ без разрешения государственного органа охраны объектов культурного наследия в случаях, если такое разрешение обязательно, распространяется на все объекты культурного наследия безотносительно к их категориям.

Позиция законодателя, на первый взгляд, представляется не вполне последовательной. Проведение работ на объекте культурного наследия без необходимого разрешения является частным случаем нарушения требований его сохранения и использования, и логичнее было бы установление ответственности за эти деяния, также разделённое между федеральным и региональным уровнем. Однако распространение ст.

7.14 КоАП РФ на все категории объектов является оправданным в связи с тем, что именно осуществление строительных и иных работ без разрешения потенциально способны причинить значительный ущерб памятнику истории и культуры, и в этих условиях неправильно оставлять вопрос об установлении ответственности на усмотрение субъектов Российской Федерации.

В пользу данной точки зрения говорит и тот факт, что состав правонарушения сформулирован как формальный: не имеет значения, причинен ли памятнику ущерб, достаточно установить факт проведения работ в отсутствие разрешения, пусть даже эти работы и не нанесли ущерба памятнику или даже улучшили его состояние. Потенциальная опасность строительных и иных работ и в этом случае объясняет жесткость законодательного решения.

Во-вторых, положения штрафного характера установлены за нарушение охранного обязательства, которое представляет собой документ, заключаемый собственником (пользователем) памятника истории и культуры и государством в лице уполномоченных органов.

В нём предусматривается ряд условий (например, виды работ), которые собственник (пользователь) должен выполнить на памятнике истории и культуры к определённому сроку, а также виды работ, от производства которых собственник (пользователь) должен воздерживаться.

За нарушение правил, предусмотренных охранным обязательством, наступает ответственность в виде штрафа, предусмотренного в нём самом. На сегодняшний день судебная практика стоит на позиции, согласно которой охранное обязательство является гражданско-правовым договором [11].

В абзаце 2 пункта 2 мотивировочной части Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 19 января 2010 г. № 120-О-О [4] указано: в соответствии с частью 5 статьи 4.

1 КоАП РФ никто не может нести административную ответственность дважды за одно и то же административное правонарушение.

Тот факт, что в исследуемом случае положение, устанавливающее публичную ответственность, находится не в законе, а в договоре, в виде штрафа, не меняет его правовой природы, не колеблет его сущностных признаков.

Согласно абзацу 2 пункта 2 мотивировочной части Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 17 июля 2012 г. № 1314-О [5], общим принципом юридической ответственности является принцип, исключающий возможность двойного (повторного) наказания за одно и то же нарушение права.

И наконец, как указывается в абзаце 5 пункта 1.1 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 19 марта 2003 г. № 3-П [6], на данный момент действует запрет повторного (двойного) наказания, который в силу своей конституционно-правовой природы не подлежит ограничению.

Он обращен не только к законодательной власти, но и к правоприменителю, который на основании законодательных актов осуществляет привлечение виновных к уголовной ответственности и определяет для них вид и меру наказания.

Несмотря на то, что в приведённом решении суда акцент делается именно на уголовной ответственности, допустимо, на наш взгляд, применить по аналогии данную правовую позицию к любой публичной ответственности, в рассматриваемом случае — к административной.

Обосновать публичную ответственность охранного обязательства и, соответственно, штрафа в нём, представляется верным следующим образом.

Во-первых, заключение данного договора обязательно как для государства в лице соответствующего органа охраны памятников, уполномоченного на его заключение, так и для собственника (пользователя) памятника истории и культуры.

Во-вторых, взысканные по суду суммы штрафов представляют собой доходы бюджета соответствующего публичного образования. Данный вывод сделан на основании анализа нормы абзаца 2 части 1 статьи 51 Бюджетного Кодекса Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ.

В то же самое время гражданско-правовая ответственность — это всегда ответственность одного участника гражданского правоотношения перед другим участником того же правоотношения, ответственность правонарушителя перед потерпевшим.

Тем самым гражданско-правовая ответственность отличается от имущественной ответственности, например в административном праве, когда имущественные санкции взыскиваются в доход государства. В таких случаях правонарушитель отвечает не перед потерпевшим, а перед государством [7].

В рассматриваемом же случае носящая характер всеобщей значимости санкция за нарушение обязательства в области охраны памятников, сумма которой является по действующему законодательству неналоговым доходом бюджета, не вписывается в рамки гражданско-правового обязательства в чистом виде.

Более того, очевидно, что в складывающихся между государственными органами охраны памятников и собственниками (пользователями) памятников истории и культуры отношениях первые выступают в качестве именно властных субъектов, поскольку в силу своей целевой компетенции в указанной сфере данные органы специально наделены властными полномочиями в отношении собственников (пользователей) памятников истории и культуры, в том числе полномочиями по применению мер принудительного воздействия на нарушителей законодательства об охране объектов культурного наследия.

В-третьих, статья 48 ФЗ «Об объектах культурного наследия» содержит формулировку, согласно которой «охранное обязательство собственника (пользователя) объекта культурного наследия оформляется…» соответствующим уполномоченным на то органом. Тут необходимо отметить, что договор — это гражданско-правовой институт, и он заключается, но никак не оформляется.

В-четвёртых, неотъемлемым признаком любой публичной ответственности (в том числе и административной) является общественная опасность деяния, за которое она наступает [12][1], и такие нормы носят всеобщий, важный для всего общества характер [13][2].

В нарушениях права под угрозой штрафа, предусмотренных охранным обязательством, имеется очевидная опасность именно для российского общества в целом, поскольку такие нарушения предусматриваются за вред, причинённый памятнику истории и культуры, и общественная опасность нарушения не вызывает сомнений уже только в силу особой роли, которую играют памятники в жизни государства и общества.

Читайте также:  Основные этапы процесса перестройки в ссср - история России

Всё это отличает природу охранного обязательства (и, соответственно, штрафа в нём) от гражданско-правовых договоров, в которых, по общему правилу, воплощается интерес конкретного лица — субъекта гражданского права.

В-пятых, со всей очевидностью можно констатировать, что нарушение охранного обязательства и совершение административного правонарушения, предусмотренного статьями 7.13 и 7.14 КоАП РФ, имеют один и тот же видовой объект противоправного посягательства — общественные отношения в сфере использования и охраны памятников истории и культуры.

И наконец, в-шестых, санкции как за совершение административных правонарушений, так и за нарушение охранного обязательства носят ярко выраженный карательный характер и не имеют прямого отношения к возмещению причиненного ущерба [8].

Далее следует остановиться более детально на том обосновании, которое в наши дни приводят суды, отстаивая позицию о частно-правовой природе охранного обязательства.

Так, в ряде решений [14] содержится соответствующая аргументация через упоминание статьи 445 части 1 Гражданского Кодекса Российской Федерации 30 ноября 1994 года № 51-ФЗ [9] (заключение договора в обязательном порядке).

Вместе с тем, основной разновидностью обязательного для заключения договора является публичный договор, обязательность для заключения которого является неизбежным следствием изначально выраженной воли субъекта гражданского права на заключение определённого договора.

При этом сам факт наличия такой изначально сформированной и выраженной воли является критически важным (понудить лицо заключить договор с любым и каждым до момента выражения им публичной оферты невозможно, потому что это противоречит принципу свободы договора).

В случае же с памятниками истории и культуры субъект определённого права (будь то право собственности или право пользования) на данный памятник не изъявляет никакого желания заключать какой-либо договор, в котором будет содержаться обременение его права.

Также, заключение публичного договора является обязательным только для одной стороны, а охранное обязательство в силу прямого указания закона обязательно для заключения сразу для двух сторон. По этой причине обоснование судами частно-правовой природы охранного обязательства через наличие в гражданском праве договоров, обязательных для заключения, не может быть признано состоятельным, поскольку последние всегда имеют место исключительно при наличии определённых оговорок — тех признаков, которые не свойственны охранным обязательствам.

Сложившееся положение вещей вполне допустимо до тех пор, пока ответственность по КоАП РФ и по охранному обязательству не наступает за одно и то же деяние.

Даже при совпадении родового и видового объектов посягательства законодатель имеет возможность разграничить составы правонарушений по их объективной стороне, когда одни деяния наказываются в соответствии с законодательством об административных правонарушениях, а другие — по гражданскому законодательству, однако такие меры в законодательстве объективно отсутствуют. При этом, судя по размерам штрафов за нарушение условий охранных обязательств, законодатель считает данные нарушения намного более опасными, чем обычное нарушение законодательства об охране памятников истории и культуры. Сегодня в правоприменительной практике встречаются не только случаи, когда административная ответственность и взыскание штрафа по охранному обязательству наступает за различные действия собственника (пользователя) памятника истории и культуры, пусть и совершенные на одном памятнике (такие случаи привлечения к ответственности законны), но и такие случаи, когда два вида штрафов взыскиваются за совершение одних и тех же деяний с одинаковыми последствиями: например, если пользователь памятника истории и культуры произвёл без разрешения работы на нём, неправомерным является привлечение его к ответственности по ст. 7.13 КоАП РФ вместе с взысканием с него штрафа за каждый произведённый запрещённый вид работ в соответствии с охранным обязательством[3]. Действительно, когда на такого пользователя «сверху» будет возложена, помимо двух штрафов, ещё и обязанность возмещения всех убытков, причинённых памятнику, налицо карательный характер ответственности, которая по сути своей является двойной, так как наступает в виде штрафа по охранному обязательству и в виде штрафа по КоАП РФ за выполнение одной и той же объективной стороны. Также необходимо подчеркнуть, что такие случаи не могут рассматриваться как отдельные ошибки правоприменителей, они с неизбежностью вытекают из действующего законодательства и формально являются абсолютно законными.

При этом проблема двойной ответственности за нарушения в сфере охраны памятников является относительно новой, данный изъян законодательства проявился, по крайне мере в Санкт-Петербурге, только в последний год[4].

Для устранения двойной ответственности за нарушение законодательства об использовании и охране памятников истории и культуры представляется необходимым внесение в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях норму, согласно которой будет наступать ответственность за нарушение условий охранного обязательства собственника (пользователя) памятника истории и культуры, причем размер штрафа может быть выше, нежели размеры, предусмотренные в настоящее время в статьях 7.13 и 7.14 КоАП РФ. Также принципиально допустимым представляется сохранение существующего порядка, при котором каждое нарушение охранного обязательства рассматривается как самостоятельное правонарушение, в предложенном варианте — как самостоятельное административное правонарушение.

Нормы, устанавливающие ответственность за нарушение условий охранных обязательств, предпочтительно сформулировать в КоАП РФ качестве отдельной статьи с тем, чтобы ответственность распространялась на памятники истории и культуры всех категорий, а установление ответственности за нарушение охранных обязательств на памятники истории и культуры регионального и местного значения не зависело от усмотрения субъектов Российской Федерации.

Данное решение сложившейся в правоприменительной практике проблемы, безусловно, приведет к некоторым организационным затратам, связанным с необходимостью соблюдения установленного порядка привлечения к административной ответственности, однако, с другой стороны, избавит органы государственной власти от необходимости подавать исковые заявления о взыскании штрафов за нарушение условий охранных обязательств. С учетом того, что далеко не каждое постановление по делу об административном правонарушении обжалуется, в целом можно констатировать, что предлагаемое решение как минимум не увеличит организационные затраты органов государственной власти и несколько снизит количество рассматриваемых арбитражными судами дел в сфере использования и охраны памятников истории и культуры. Вместе с тем применение предложенных мер будет, во-первых, соответствовать общеправовому принципу недопустимости двойной ответственности, и во-вторых, позволит доктрине российского административного и гражданского права получить прямой выход на практику, что не сможет не сказаться благоприятным образом на состоянии правовой системы Российской Федерации.

Литература:

1.         СЗРФ, 01.07.2002, № 26, ст. 2519.

Административные меры по обеспечению сохранности ОКН

Президентом Российской Федерации 7 мая 2013 г.

подписан Федеральный закон № 96-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» (далее – Закон), предусматривающий усиление административной ответственности за нарушения требований законодательства в области сохранения и использования объектов культурного наследия. Закон вступил в силу 7 августа 2013 г.

Законом не только актуализированы положения КоАП с учетом изменений, внесенных в законодательство об охране объектов культурного наследия, но и введены ключевые новации, позволяющие поставить работу по предупреждению и пресечению правонарушений в указанной сфере на качественно новый уровень. При этом именно за нарушения законодательства об охране объектов культурного наследия предусматриваются самые крупные в рамках КоАП штрафы (до 60 млн. руб.).

Так, Законом исключена дифференциация ответственности за нарушения требований сохранения, использования и государственной охраны объектов культурного наследия в зависимости от их категории историко-культурного значения. Новая редакция статьи 7.

13 КоАП устанавливает равную ответственность за нарушения, совершенные как в отношении объектов культурного наследия федерального значения, так и в отношении объектов культурного наследия регионального (местного) значения. Штрафные санкции, налагаемые на юридических лиц, составляют от 200 тыс. до 5 млн. руб.

, в отношении особо ценных объектов – от 1 до 20 млн. руб., в отношении выявленных объектов культурного наследия – от 100 тыс. до 1 млн. руб.

Ранее данная статья предусматривала ответственность за совершение правонарушений только в отношении объектов культурного наследия федерального значения (штраф – от 20 до 30 тыс. руб.) и выявленных объектов культурного наследия (штраф – от 10 до 20 тыс. руб.).

Ответственность за аналогичные правонарушения в отношении объектов культурного наследия регионального (местного) значения устанавливалась законами субъектов Российской Федерации (например, в Чувашской Республике – от трех до 15 минимальных размеров оплаты труда).

В каких случаях применяется статья 7.13?

Во-первых — при выполнении работ по реставрации объектов культурного наследия без разрешения и задания на проведение работ по сохранению ОКН, выданных Минкультуры Чувашии (т.е. если будут установлены нарушения в порядке, установленного ст. 45 Федерального закона  № 73-ФЗ);

во-вторых, при проведении работ по сохранению объекта культурного наследия выяснится, что к работам допущены юридические лица и индивидуальные предприниматели, не имеющие лицензии на осуществление деятельности по реставрации объектов культурного наследия либо в лицензии отсутствуют выполняемые виды работ. По данным нарушениям к административной ответственности имеет право привлечь Минкультуры  России, его территориальные органы и органы прокуратуры (п. 3 ст. 45);

в-третьих, при непредставлении либо несвоевременном представлении лиц, осуществлявших научное руководство проведением работ, отчетную документацию, включая научный отчет о выполненных работах.

Такие документы должны представляться в орган охраны объектов культурного наследия, выдавший разрешение на проведение указанных работ, со дня завершения работ на ОКН в трехмесячный срок (п. 6 ст. 45).

Читайте также:  Статья 20. Воинские кладбища и военные мемориальные кладбища

Здесь я хочу отметить, что данная работа проводится практически всеми организациями, поскольку без представления научного отчета приемку работ по сохранению объекта культурного наследия Минкультуры Чувашии не осуществляет;

в-пятых, при не соблюдении режима использования земель в границах территории объекта культурного наследия (ст. 46) и несоблюдение ограничений, установленных в границах зон охраны объектов культурного наследия (на основании проекта зон охраны);

в-шестых, при отсутствии у собственника ОКН или пользователя этим объектом охранного обязательства либо при несоблюдении собственником и пользователем условий охранного обязательства, включающие в себя требования к содержанию объекта культурного наследия, условиям доступа к нему граждан, порядку и срокам проведения реставрационных, ремонтных и иных работ по его сохранению (п.4 ст. 48 или п.5 ст. 55);

в-седьмых, при отсутствии в договоре аренды ОКН, заключенному между собственником и арендатором, сведений об особенностях, составляющих предмет охраны данного ОКН, и требования к сохранению объекта культурного наследия (п.2 ст. 55);

в-восьмых, при отсутствии на территории памятника информационных  надписей и обозначений, содержащих информацию об объекте культурного наследия (ст. 27).

Безусловно самым распространенным нарушением является проведение работ на ОКН без соответствующего разрешения и задания на проведения работ по сохранению ОКН с уполномоченным республиканским органом, осуществляющим охрану объектов культурного наследия, т.е. Минкультуры Чувашии.

            Второе место, на наш взгляд, занимает отсутствие информационных надписей и обозначений. При этом применение ответственности на пользователя за непринятие мер по установке информационных надписей считаем незаконным, поскольку обязанность по установке информационных надписей и обозначений законом возлагается только на собственника. 

            На практике также часто встречаются нарушения лицензионных требований. Зачастую у реставрационных организаций в перечне работ, составляющих деятельность по сохранению ОКН, не содержаться необходимые виды работ либо разрешения получают организация на те работы, которые отражены в лицензии, а фактически выполняются и те работы, которые не указаны в лицензии.

            Результат выполнения работ без необходимой лицензии приводит к подмене ремонтно-реставрационных работ работами по капитальному ремонту, реконструкции объектов культурного наследия, в том числе, связанной со строительством мансард, перепланировкой, возведением новых этажей и пристроек.

            В штате юридического лица, проводившего реставрацию, должны быть работники, обладающие профессиональными знаниями и навыками рабочих в области реставрации объектов культурного наследия и удовлетворяющие соответствующим квалификационным требованиям, установленным разделом «Реставрационные работы» выпуска 57 Единого тарифно-квалификационного справочника работ и профессий рабочих (утвержден Приказом Минздравсоцразвития РФ от 21.03.2008 N 135);

Важное изменение внесено в статью 7.14 КоАП. Законом вводится административная ответственность не только за непосредственное проведение земляных, строительных или иных работ без разрешения государственного органа охраны объектов культурного наследия, но и за организацию таких работ.

Это позволит привлекать к ответственности не только исполнителей, но и заказчиков этих работ, в связи с чем у реальных инициаторов правонарушения исчезнет возможность спрятаться за подрядчика. Штрафные санкции на юридических лиц по указанной статье составляют от 100 тыс. до 1 млн. руб. (ранее – от 20 тыс. до 30 тыс. руб.).

Сюда можно отнестиосуществление проектирования и проведение землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ на территории объекта культурного наследия либо на земельном участке или водном объекте, в пределах которых располагается объект археологического наследия (п. 4 ст. 35).

в том числе незаконные работы на территории объекта археологического наследия по возведению новых капитальных и некапитальных строений, земляные работы по прокладке водопровода, электрокабеля и другие незаконные работы.

В дополнение к действующей в настоящее время уголовной ответственности физических лиц за уничтожение или повреждение объектов культурного наследия (статья 243 Уголовного кодекса Российской Федерации) впервые за совершение данных правонарушений установлена административная ответственность юридических лиц (статья 7.14.1КоАП). Данной статьей предусматриваются максимальные штрафы – до 20 миллионов рублей.

Статьей 7.14.

2КоАП впервые введена ответственность за неисполнение заказчиком или исполнителем работ обязанности по приостановлению земляных, строительных и иных работ в случае обнаружения объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, или работ, проведение которых может ухудшить состояние объекта культурного наследия либо нарушить его целостность и сохранность (ст. 37). Штрафные санкции на юридических лиц за совершение указанных деяний составляют от 200 тыс. до 5 млн. руб.

Статья 7.15. Ведение археологических разведок или раскопок без разрешения

Данная статья применяется в случае невыполнения физическим лицом, получившим разрешение (открытый лист) требований, изложенных в пп. 2, 6, 11,12 ст. 45.1, т.е. без открытого листа, если это не подпадает под уголовную статью (ст. 243.2);

  • Если физическое лицо, получившее разрешение (открытый лист), не позднее чем за пять рабочих дней до начала проведения археологических полевых работ не представило в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченный в области охраны объектов культурного наследия, орган местного самоуправления муниципального образования, на территориях которых планируется проведение археологических полевых работ, уведомление в письменной форме о проведении археологических полевых работ с указанием срока и места их проведения, а также копию разрешения (открытого листа).
  • В случае обнаружения при проведении археологических полевых работ объектов археологического наследия физическое лицо, получившее разрешение (открытый лист), не проинформировало в течение десяти рабочих дней со дня выявления данного объекта Минкультуры Чувашии и не направлено в указанный орган описание обнаруженного объекта археологического наследия, текстовое и графическое описания местоположения границ указанного объекта, а также перечень географических координат характерных точек этих границ.
  • В случае, если в результате проведения археологических полевых работ изменились учетные данные объекта археологического наследия (площадь объекта, предмет охраны и другие данные), физическое лицо, получившее разрешение (открытый лист), обязано в течение тридцати рабочих дней со дня завершения археологических полевых работ письменно проинформировать об этих изменениях орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченный в сфере охраны объектов культурного наследия.

Либо при использовании специальных технических средств поиска и (или) землеройных машин в целях обнаружения объектов археологического наследия и (или) археологических предметов (ст. 45.2)

Статья 7.16. Незаконное изменение правового режима земельных участков, отнесенных к землям историко-культурного назначения

в случае нарушения режима содержания земель историко-культурного назначения (п.3 ст. 52);

Законом увеличен срок давности привлечения к административной ответственности за нарушения законодательства об охране объектов культурного наследия с двух месяцев до одного года, а также введена возможность проведения по фактам данных нарушений административного расследования (в течение одного месяца с возможностью продления еще на один месяц).

Эти принципиальные изменения позволят, во-первых, обеспечить неотвратимость наказания в отношении правонарушителей, уклоняющихся от получения процессуальных документов и иным образом затягивающих производство по делу.

Во-вторых, проведение административного расследования позволит установить все обстоятельства административного правонарушения, обеспечить их фиксацию, юридическую квалификацию и процессуальное оформление, в том числе путем проведения экспертизы, установления свидетелей, их допроса. Причем издержки по делу в случае признания лица виновным возлагаются на это лицо.

Кроме того, проведение расследования позволит применять меры обеспечения производства по делам, в том числе налагать до момента принятия решения по делу арест на орудия совершения правонарушения, в частности на строительную технику, используемую для производства незаконных работ на объекте культурного наследия, его территории или в зоне охраны.

Штрафные санкции за невыполнение в установленный срок законного предписания увеличены до 500 тыс. руб., а при повторном невыполнении – до 1 млн. руб. (части 18 и 19 статьи 19.5 КоАП).

  1. Помимо штрафа, в качестве возможной санкции предусматривается также дисквалификация должностных лиц – потенциально мощный превентивный инструмент, позволяющий лишать должностное лицо на срок от шести месяцев до 3 (трех) лет права замещать должности государственной службы, занимать должности в исполнительном органе управления юридического лица, входить в совет директоров (наблюдательный совет), осуществлять предпринимательскую деятельность по управлению юридическим лицом.
  2. Кроме того, Законом предусмотрены и иные новации, в частности:
  3. введена административная ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение должностным лицом возложенных на него должностных обязанностей, повлекшее причинение вреда объекту культурного наследия либо уничтожение объекта культурного наследия, если эти действия не содержат уголовно наказуемого деяния (часть 4 статьи 7.13 КоАП);
  4. рассмотрение дел об административных правонарушениях в сфере охраны объектов культурного наследия передается судьям районных судов.

Действия законодателя в части ужесточения мер, направлены, прежде всего, на обеспечение сохранности объектов культурного. Это одна из ключевых, актуальных и необходимых на сегодняшний день мер по сохранению исторического облика городов Российской Федерации.

Ссылка на основную публикацию