Статья 5. Земельные участки в границах территорий объектов культурного наследия

Статья 5.

Земельные участки в границах территорий объектов культурного наследияКомментарий к статье 5

В комментируемой статье содержится учредительная норма отсылочного характера, в соответствии с которой земельные участки в границах территорий объектов культурного наследия относятся к землям историко-культурного назначения, правовой режим которых регулируется земельным законодательством Российской Федерации и настоящим Федеральным законом. Согласно ч. 1 ст. 2 ЗК РФ земельное законодательство в соответствии с Конституцией РФ находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ и состоит из ЗК РФ, федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации.

Действительно, земельные участки, занимаемые объектами культурного наследия (памятниками истории и культуры) народов Российской Федерации (в том числе объекты археологического наследия) относятся к землям историко-культурного назначения, которые, в свою очередь, являются землями особо охраняемых территорий по классификации ЗК РФ (см. ст. ст. 94 и 99 ЗК РФ).В соответствии с ч. 1 ст. 99 ЗК РФ к землям историко-культурного назначения наряду с землями объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, в том числе объектов археологического наследия, относятся земли достопримечательных мест (в том числе мест бытования исторических промыслов, производств и ремесел), а также военных и гражданских захоронений. Поскольку достопримечательные места наряду с памятниками и ансамблями в соответствии с комментируемым Законом являются одним из видов объектов культурного наследия, данные положения ч. 1 ст. 99 ЗК РФ являются в указанной части избыточными. В то же время они предостерегают правоприменителя от необоснованного сужения круга земель историко-культурного назначения.

Правовой режим земельных участков в границах территорий объектов культурного наследия устанавливается ЗК РФ (ст. ст. 94 и 99 и др.) и комментируемым Законом.

В частности, порядок отнесения земель к землям особо охраняемых территорий федерального значения, порядок использования и охраны земель особо охраняемых территорий федерального значения (в том числе земель историко-культурного назначения) устанавливаются Правительством РФ на основании федеральных законов.

Аналогичные вопросы в отношении земель особо охраняемых территорий (в том числе земель историко-культурного назначения) регионального и местного значения юридически решаются органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления в соответствии с федеральными законами, законами субъектов РФ и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.Правовой режим земель историко-культурного назначения имеет следующие характеристики и особенности:

1) земли, занятые объектами культурного наследия Российской Федерации, используются для соответствующих целей. Использование этих земель для иных целей ограничивается или запрещается в случаях, установленных ЗК РФ и иными федеральными законами. Часть 2 ст. 99 ЗК РФ устанавливает, что земли историко-культурного назначения используются строго в соответствии с их целевым назначением. Изменение целевого назначения земель историко-культурного назначения и не соответствующая их целевому назначению деятельность не допускаются;

2) земельные участки, отнесенные к землям историко-культурного назначения, у собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков не изымаются, за исключением случаев, установленных законодательством;

3) на территории объекта культурного наследия и на территории земельного участка, водного объекта или его части, в границах которых располагается объект археологического наследия, ограничивается осуществление строительной и хозяйственной деятельности в соответствии со ст. 5.

1 настоящего Федерального закона (см. комментарий к указанной статье). На отдельных землях историко-культурного назначения, в том числе землях объектов культурного наследия, подлежащих исследованию и консервации, может быть запрещена любая хозяйственная деятельность (ч. 3 ст.

99 ЗК РФ);

4) на землях, смежных с землями объектов культурного наследия, в целях сохранения исторической, ландшафтной и градостроительной среды в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации могут создаваться зоны охраны объектов культурного наследия (охранная зона, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта) в соответствии со ст. 34 настоящего Федерального закона (см. комментарий к указанной статье). В пределах земель историко-культурного назначения за пределами земель населенных пунктов вводится особый правовой режим использования земель, запрещающий деятельность, несовместимую с основным назначением этих земель. Использование земельных участков, не отнесенных к землям историко-культурного назначения и расположенных в указанных зонах охраны, определяется правилами землепользования и застройки в соответствии с требованиями охраны памятников истории и культуры.В настоящем Федеральном законе правовому статусу земельных участков, составляющих территорию объектов культурного наследия, вопросам регулирования земельных отношений и границ территорий объектов культурного наследия, зон охраны и защитных зон объектов культурного наследия посвящены ст. ст. 3.1, 5, 5.1, 34, 34.1, 38 (см. комментарий к указанным статьям).Незаконное изменение правового режима земельных участков, отнесенных к землям историко-культурного назначения, влечет административную ответственность по ст. 7.16 КоАП РФ (см. комментарий к ст. 61).

Парадоксы объектов культурного наследия: когда собственник не знает, чем владеет

Конфликты и судебные разбирательства, связанные со строительством на земельных участках, относящимся к охранным зонам памятников истории и культуры – не редкость. Однако далеко не всегда землевладельцы делают это умышленно.

Некоторые из них, приобретая землю и начиная строительство, могут даже не знать о том, что их участок относится к особой территории и имеет обременение.

Почему так происходит? Может ли покупатель или собственник земельного участка оградить себя от таких рисков? Получится ли выяснить это, получив выписки из ГКН и ЕГРП? Авторы статьи отвечают на эти и другие вопросы.

На протяжении уже нескольких лет возникают конфликты в связи со строительством землепользователями объектов недвижимого имущества в охранных зонах объектов культурного наследия.

Некоторые из таких конфликтов получают широкое освещение в прессе, как, например, скандал со строительством в охранной зоне памятников культуры, расположенных в Московской области – Древнего города Радонеж в Загорском районе, музея-усадьбы «Архангельское» в Красногорском районе. Но большинство подобных конфликтов остается неизвестным широкой публике.

Причина нарушений далеко не всегда кроется в умысле.

Часто собственники земельных участков, осуществляя строительство в охранных зонах объектов культурного наследия, даже не знают о каких-либо обременениях принадлежащих им участков.

Нередко они узнают об этом только когда органы, уполномоченные в сфере охраны памятников культуры или органы местного самоуправления, обращаются в суды с исковыми заявлениями о сносе таких зданий как самовольных построек.

Одна из причин подобной неосведомленности заключается в том, что сведения об охранных зонах объектов культурного наследия не включены в государственный кадастр недвижимости (ГКН) и единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним (ЕГРП).

Принимая во внимание большое количество охранных зон, для справедливого разрешения возможных конфликтов между землепользователями и органом, уполномоченным в сфере охраны памятников истории и культуры, необходимо квалифицировать правовую природу охранной зоны объекта культурного наследия, а также определить момент наступления правовых последствий установления такой охранной зоны.

Узнать об охранной зоне по сведениям из ГКН и ЕГРП практически невозможно

Охранная зона – это территория, в пределах которой в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его историческом ландшафтном окружении устанавливается особый режим использования земель, ограничивающий хозяйственную деятельность и запрещающий строительство, за исключением применения специальных мер, направленных на сохранение и регенерацию историко-градостроительной или природной среды объекта культурного наследия (п. 2 ст. 34 Федерального закона от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов РФ» (далее – Закон о памятниках истории).

Действующее законодательство не содержит определения термина «регенерация» историко-градостроительной или природной среды объекта культурного наследия, либо каких-либо критериев отнесения к такой регенерации нового строительства. По смыслу Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (утв.

постановлением Правительства РФ от 26.04.2008 № 315) под регенерацией историко-градостроительной или природной среды объекта культурного наследия понимается ее восстановление.

При этом правоприменительная практика складывается таким образом, что отнесение нового строительства к регенерации осуществляется органами государственной власти, местного самоуправления, уполномоченными в сфере охраны памятников истории и культуры.

По общему правилу собственник земельного участка вправе возводить на земельном участке жилые, производственные, культурно-бытовые и иные здания, строения, сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием с соблюдением требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов (п. 2 ч. 1 ст. 40 ЗК РФ). Однако установление режима охранной зоны в отношении земельного участка фактически лишает собственника права на осуществление строительства на таком земельном участке без получения дополнительного разрешения уполномоченного органа государственной власти либо местного самоуправления.

Земельный кодекс РФ (п. 1 ч. 2 ст. 56) признает установление в отношении земельного участка охранной зоны объекта культурного наследия обременением права собственника такого участка. В соответствии со ст. 1 Федерального закона от 21.07.

97 № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (далее – Закон о регистрации) под ограничением (обременением) права понимается наличие установленных законом или уполномоченными органами в предусмотренном законом порядке условий, запрещений, стесняющих правообладателя при осуществлении права собственности либо иных вещных прав на конкретный объект недвижимого имущества (сервитута, ипотеки, доверительного управления, аренды, концессионного соглашения, ареста имущества и других). Таким образом, по своей правовой природе установление режима охранной зоны является ограничением прав собственника.

При рассмотрении споров важным является установление момента возникновения такого режима и сопутствующих ограничений. В соответствии с ч. 6 ст. 56 Земельного кодекса РФ (в редакции, действовавшей до внесения в ЗК РФ изменений Федеральным законом от 21.07.

2011 № 257-ФЗ, далее – Закон № 257-ФЗ), ограничение прав на землю подлежит государственной регистрации в порядке, установленном Законом о регистрации.

Согласно действующей в настоящее время редакции указанной нормы ограничение прав на землю подлежит государственной регистрации в случаях и в порядке, которые установлены федеральными законами. В соответствии с ч. 3 ст.

2 Закона о регистрации датой госрегистрации прав является день внесения записей о правах в ЕГРП. Соответственно, ограничения права собственности собственника земельного участка, связанные с установлением в отношении Земельного участка режима охранной зоны, могут возникнуть только после этого момента.

Госрегистрация ограничений (обременений) прав, установленных в соответствии с законодательством в публичных интересах органами государственной власти и органами местного самоуправления, осуществляется по инициативе указанных органов с обязательным уведомлением правообладателя (правообладателей) объекта недвижимости (ч. 2 ст. 13 Закона о регистрации).

Росреестр уведомляет правообладателя (правообладателей) объекта недвижимости в течение пяти рабочих дней со дня регистрации. Таким образом, до принятия Федерального закона от 21.07.

2011 № 257-ФЗ ограничения права собственности собственника земельного участка, связанные с установлением режима охранной зоны в отношении такого земельного участка, возникали только после внесения сведений о соответствующих ограничениях в ЕГРП.

К сожалению, после принятия Федерального закона от 21.07.2011 № 257-ФЗ, ситуация вокруг установления ограничений прав собственников земельных участков в связи с распространением на такие земельные участки режима охранной зоны объекта культурного наследия стала более запутанной.

В соответствии с ч. 1 ст. 4 Закона о регистрации ограничения (обременения) прав на недвижимое имущество, возникающие на основании договора либо акта органа государственной власти или акта органа местного самоуправления, подлежат государственной регистрации в случаях, предусмотренных законом.

Границы зон охраны объекта культурного наследия (за исключением границ зон охраны особо ценных объектов культурного наследия народов РФ и объектов культурного наследия, включенных в Список всемирного наследия), режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах данных зон утверждаются на основании проекта зон охраны объекта культурного наследия. В отношении объектов культурного наследия федерального значения это делает орган государственной власти субъекта РФ по согласованию с федеральным органом охраны объектов культурного наследия, а в отношении объектов культурного наследия регионального значения и объектов культурного наследия местного (муниципального) значения это происходит в порядке, установленном законами субъектов Российской Федерации (ч. 3 ст. 34 Закона о памятниках истории). При этом ни Закон о памятниках истории, ни иной федеральный закон не содержат требования о внесении сведений об установлении охранной зоны в ГКН и (или) в ЕГРП.

Покупатели и собственники могут неожиданно узнать о принадлежности участка к охранной зоне

Порядок разработки проектов зон охраны объекта культурного наследия, требования к режиму использования земель и градостроительным регламентам в границах данных зон установлен Положением о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (утв. постановлением Правительства РФ от 26.04.2008 № 315, далее – Положение). Этот документ предусматривает, что сведения о наличии зон охраны объекта культурного наследия вносятся в установленном порядке в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (ЕГРОКН) и представляются в кадастровую палату (ФБГУ «ФКП Росреестра»). Ограничения (обременения) прав на земельные участки, возникающие на основании решения об установлении зон охраны объекта культурного наследия, подлежат государственной регистрации (п. 18 Положения).

Вместе с тем, необходимо обратить внимание на то, что указанная норма выходит за рамки отношений, регулируемых Положением.

Оно устанавливает порядок разработки проектов зон охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ (далее — объекты культурного наследия), а также требования к режимам использования земель и градостроительным регламентам в границах данных зон (п. 1.1. Положения, ч. 4 ст. 34 Закона о памятниках культуры). Границы охранной зоны устанавливаются нормативно-правовым актом уполномоченного органа власти, принимаемым на основании разработанного в соответствии с Положением проекта зон охраны объекта культурного наследия. Следовательно, установление в Положении требований к процедуре принятия такого акта и регистрации обременений, установленных таким актом, неправомерно.

В настоящее время существует конфликт правовых норм. Действующее положение ЗК РФ предусматривает, что обременение прав собственников земельных участков подлежит государственной регистрации в случаях, предусмотренных федеральными законами.

Однако федеральные законы, регулирующие порядок установления охранных зон объектов культурного наследия, не содержат требования о регистрации обременений, возникающих в связи с установлением таких зон.

При этом такое требование устанавливается подзаконным актом – постановлением Правительства РФ от 26.04.2008 № 315.

Таким образом, формально действующее законодательство не содержит обязанности регистрировать обременения прав собственников земельных участков в связи с установлением в отношении таких земельных участков режима охранной зоны объекта культурного наследия. Неясным остается также вопрос о действительности соответствующих обременений, установленных еще до принятия Федерального закона от 21.07.2011 № 257-ФЗ, но не прошедших государственную регистрацию в установленном порядке.

Правоприменительная практика, как правило, признает обременения прав собственников земельных участков в связи с установлением в отношении таких земельных участков режима охранной зоны возникшими с даты принятия нормативно-правового акта, утверждающего такие границы (например, апелляционное определение Московского областного суда по делу № 33-12985/2014, решение Щекинского районного суда Тульской области от 29.03.2013 по делу о признании возведенного строения самовольной постройкой и возложении обязанности снести ее.

Вместе с тем, по нашему мнению, госрегистрация обременений прав собственников земельных участков в связи с установлением в отношении таких участков режима охранной зоны является необходимым условием обеспечения прав таких собственников и поддержания нормального оборота земельных участков. Нередки случаи, когда устанавливаемые границы охранных зон объектов культурного наследия включают в себя целые поселения. При этом внесение в ЕГРП сведений о таких ограничениях является в настоящее время скорее исключением, а не правилом. Тем самым, лицо, приобретающее земельный участок, расположенный рядом с объектом культурного наследия несет риск невозможности застройки участка в связи с его нахождением в границах охранной зоны объекта культурного наследия. Более того, этот риск остается даже при отсутствии в ЕГРП сведений об обременениях участка.

Несмотря на то, что в соответствии с Положением «О Едином государственном реестре объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ», утвержденным Приказом Министерства культуры РФ от 03 октября 2011 г.

№ 954, сведения в том числе о наличии зон охраны объектов культурного наследия должны предоставляться по запросам физических и юридических лиц бесплатно, на практике очень немногие собственники земельных участков обращаются в Минкультуры России (как и в управления культуры соответствующих субъектов РФ или органы местного самоуправления) с подобными запросами при наличии правоустанавливающих документов на земельные участки, которые не содержат сведений о каких-либо обременениях таких участков.

На наш взгляд, норма, предусматривающая обязательность регистрации обременений в связи с установлением в отношении земельного участка режима охранной зоны, включена в Положение с целью ликвидации возникшего пробела законодательства. Но чтобы данное положение стало обязательным для исполнения, необходимо, чтобы такое правило появилось на уровне федерального закона.

В госдуму внесен законопроект, который должен решить проблему

Жизнь на селе → Как быть, если на вашем участке расположился объект культурного наследия

Разбираемся, как нужно действовать при покупке земли, строительстве или другой хозяйственной деятельности на участке с объектом культурного наследия, чтобы не вступить в конфликт с законом и не понести убытков

Ростовская область богата памятниками археологии: скифские и сарматские курганы, греческие поселения… Но то, что притягивает в наши края археологов из разных стран, одновременно является источником головной боли для владельцев земельных участков.

Подготовка

________________________________________________________________________

1

В большинстве случаев объекты археологии спрятаны глубоко под землёй и незаметны для неспециалиста.

Поинтересуйтесь заранее статусом территории, на которой вы покупаете участок — иначе в один прекрасный день вы рискуете оказаться в неприятной ситуации: дом, построенный вами на своём участке может оказаться незаконной постройкой, а обработка огорода — разрушением памятника истории и культуры.

________________________________________________________________________

2

Посмотрите на эту карту: нет ли на вашем будущем участке какого-нибудь исторического поселения?

________________________________________________________________________

3

Зайдите на сайт министерства культуры Ростовской области и посмотрите Перечни объектов культурного наследия.

________________________________________________________________________

4

Сохраните себе на видное место федеральный закон «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ и областной закон «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) в Ростовской области» от 19 февраля 2015 года. Это основные документы, которые регулируют отношения землевладельцев и археологов.

Если вы действительно решились на покупку, строительство и т. д.

________________________________________________________________________

1

Обратитесь к главному архитектору района с запросом о наличии или отсутствии каких-либо обременений или ограничений на данном участке. Кстати, ограничения могут быть связаны не только с культурными ценностями, но и с инженерными сетями, безопасностью воздушного движения (если рядом аэропорт), залежами полезных ископаемых и т. д.

________________________________________________________________________

2

Если вам ответили, что на вашем участке находится объект культурного наследия, более точную информацию нужно запросить в министерстве культуры Ростовской области. Это можно сделать через МФЦ, письмом на имя министра Александра Анатольевича Резванова, по электронной почте [email protected] или через интернет-приёмную на сайте министерства культуры.

Кстати, нелишним будет уточнить статус участка в министерстве культуры, даже если вы получили ответ, что на вашем участке нет никаких обременений. Иногда информация очень долго идёт из кабинета в кабинет (а иногда её сознательно придерживают в корыстных целях).

Вот свежий пример: жителям Елизаветинского сельского поселения долгое время оформляли землю без всяких обременений уже после того, как вышел приказ министерства, запрещающий строительство и земляные работы на части территории.

________________________________________________________________________

3

В течение тридцати дней вам обязаны предоставить полную информацию о режиме землепользования, действующем на вашем участке. Здесь возможны варианты.

Может понадобиться экспертиза земельного участка. В этом случае придётся составить план спасательных работ, согласовать его с министерством культуры и оплатить археологические раскопки.

Заместитель министра культуры Ростовской области Иван Грунский:

— Это повсеместная практика: человек, который собирается покупать землю и строить дом, заказывает и оплачивает раскопки. Древние люди были не глупее современных — они выбирали для жилья самые лучшие места. Поэтому памятники часто оказываются в центре современных поселений, там, где самая дорогая земля.

Человек, который планирует купить землю в центре, в любом случае должен быть готов к серьёзным затратам. Назвать сумму, в которую могут обойтись раскопки, невозможно — её размер зависит от множества факторов.

Но иногда участок на окраине, даже с учётом оплаты раскопок, может оказаться дешевле участка в центре.

________________________________________________________________________

4

Если результаты раскопок покажут, что под землёй находятся фортификационные сооружения или другие объекты, представляющие большую историческую ценность, то вам не повезло: на участке могут запретить любую хозяйственную деятельность навсегда. Возможно, когда-нибудь там сделают музей.

________________________________________________________________________

5

Если археологи ничего не найдут или если они удовлетворятся теми находками, которые заберут с собой, то после окончания раскопок вы можете покупать землю, строить на ней, сажать деревья и т. д. Но, возможно, останутся какие-то ограничения — их список вам должны дать в министерстве культуры.

Ограничения могут быть самые разные: скажем, в прошлом году вступила в действие статья 34.1 упомянутого выше федерального закона «Об объектах культурного наследия…», устанавливающая защитные зоны для памятников архитектуры. Они составляют от 100 до 200 м, и любое строительство в их границах запрещено.

Могут ограничить этажность или плотность застройки, глубину земляных работ и т. д.

________________________________________________________________________

6

Если вы не первый собственник земли, то возможно, что раскопки когда-то уже провели. В этом случае вам также нужно получить в министерстве культуры подробный список ограничений (если они есть).

________________________________________________________________________

7

Может случиться так, что вновь выявленный памятник окажется на вашей территории. В этом случае никто не имеет права отобрать вашу собственность (землю, дом и т. д.). Но вас могут обязать соблюдать определённые правила эксплуатации участка.

Вам могут предложить выкупить у вас участок — вы можете согласиться, а можете отказаться. Принудить вас к продаже нельзя. Скажем, в хуторе Пухляковском недавно выкупили у владельцев участок, примыкающий к дому-усадьбе писателя Анатолия Калинина.

Это было сделано по указу губернатора для сохранения памяти о нашем известном земляке.

Благодарим за помощь в подготовке материала заместителя министра культуры Ростовской области Ивана Грунского