Статья 14. организация управления архивным делом в российской федерации

В результате освоения материалов данной главы студент должен:

знать

• главные правовые основы организации архивного дела в Российской Федерации, в том числе нормы Конституции и федеральный закон, регулирующие архивное дело в России;
• основные принципы архивного менеджмента;

уметь
• самостоятельно находить и анализировать законодательные и нормативноправовые акты, относящиеся к архивному делу в Российской Федерации, субъектам РФ и к отдельным архивам;
владеть
• базовыми методами применения основ архивного права.
Архивное дело, как всякая область человеческой деятельности, подлежит правовому регулированию.

В архивоведческой литературе употребляется термин «архивное право».

Это понятие не совпадает с понятием архивного законодательства, во-первых, потому, что, с точки зрения теории права, право не всегда совпадает с законом[1], а во-вторых, потому, что правовое регулирование архивного дела охватывает не только законодательные акты, непосредственно относящиеся к архиву, но и другие законодательные нормы, смежные или косвенно затрагивающие архивное дело.

Используя термин «архивное право», необходимо иметь в виду его межотраслевой характер. Архивное дело относится к области административного права, но одновременно подлежит действию норм:

— конституционного права (в той части, которая касается органов управления архивным делом, в том числе распределения полномочий между центральными и местными органами, а также государственным управлением и муниципальным самоуправлением);
— гражданского нрава (в той части, которая касается государственной, муниципальной и частной собственности на архивные документы, имущества архивов как учреждений, авторского права и т.д.);
— уголовного права (в гой части, которая связана с наказанием за причинение ущерба архивным документам, и т.д.);
— процессуального права (в части судебного регулирования вопросов ответственности за нарушения закона в области архивного дела и вопросов собственности).

Межотраслевой характер имеет и законодательство по вопросам деятельности архивов. Наряду с законодательством собственно об архивах, эта деятельность регулируется рядом смежных законов, например, Федеральным законом от 27.06.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации».

С 1993 г. в общеправовом классификаторе отраслей законодательства появилась рубрика «Архивное дело. Делопроизводство». Таким образом, архивное законодательство официально конституировано как подраздел законодательства по общим вопросам народного хозяйства.

После знаменитого Декрета Совнаркома от 1 июня 1918 г.

«О реорганизации и централизации архивного дела в РСФСР» (а также нескольких последовавших за ним декретов) архивное дело в СССР регулировалось, в основном, не законодательными, а подзаконными актами, в частности, постановлениями Совета народных комиссаров (после 1946 г.

— Совета министров СССР), в союзных республиках — постановлениями правительств этих республик. Такое положение воспринималось как принижающее значение архивного дела как сообществом архивистов, гак и руководителями архивного ведомства. Верховный Совет Российской Федерации 7 июля 1993 г.

принял «Основы законодательства Российской Федерации об Архивном фонде Российской Федерации и об архивах».

Несмотря на некоторые недостатки этого законодательного акта (например, недостаточное регулирование единообразия законодательства субъектов РФ об архивном деле, недостаточная полнота некоторых положений) «Основы законодательства…» сыграли чрезвычайно большую и весьма позитивную роль в законодательном обеспечении архивного дела. И, наконец, с учетом произошедших изменений и накопленного опыта применения «Основ законодательства…» в 2004 г. был принят новый Федеральный закон «Об архивном деле в Российской Федерации»[2]. Этот закон действует и по сей день.

Законодательство но вопросам архивного дела и архивов имеет различные уровни.

Наиболее общие принципы, определяющие архивное дело в России, изложены в Конституции Российской Федерации. Статья 13 Конституции утверждает идеологическое разнообразие в Российской Федерации, а ст. 14. определяет светский характер России, отделение от государства и равенство перед законом всех религиозных объединений.

Пункт 4 ст. 29 гласит: «Каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. Перечень сведений, составляющих государственную тайну, определяется федеральным законом». Пункт 5 этой же статьи гарантирует свободу массовой информации и запрещает цензуру.

Статья 44 гарантирует каждому свободу литературного, художественного, научного, технического и других видов творчества (п. 1), право на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям (и. 2) и устанавливает обязанность «заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры» (п. 3).

Глава 3 Конституции определяет федеративное устройство Российской Федерации и распределение нрав и полномочий между Российской Федерацией и субъектами РФ.
Статья 24 запрещает сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни лица без его согласия.
Статья 35 гарантирует право частной собственности и наследования.
Все эти положения Конституции имеют прямое отношение и к архивному делу.
Идеологическое разнообразие и светский характер государства определяют необходимость политической и идеологической нейтральности в деятельности архивов.

Статья 29 создает конституционную основу для свободного доступа граждан к архивным документам и их использованию, в том числе публикации. Это же право, а также обязанность заботиться о сохранении документов АФ РФ, вытекает из ст. 44.

Федеративное устройство России, закрепленное в гл. 3 Конституции, обусловливает распределение полномочий Российской Федерации и субъектов РФ в области управления архивным делом.

Из ст. 24 вытекают ограничения, налагаемые на доступ к документам, содержащим персональную информацию.

Право частной собственности и наследования, закрепленное в ст. 35, распространяется и на документы, в том числе отнесенные к АФ РФ.

Этим принципиальным положениям Конституции Российской Федерации соответствует основной закон, регулирующий архивное дело в России — Федеральный закон от 22.10.2004 № 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации» (далее — закон «Об архивном деле…»).

Этот закон «регулирует отношения в сфере организации хранения, комплектования, учета и использования документов АФ РФ и других архивных документов независимо от их форм собственности, а также отношения в сфере управления архивным делом в Российской Федерации в интересах граждан, общества и государства».

В соответствии со ст. 1 закона «Об архивном деле…», «законодательство об архивном деле в Российской Федерации состоит из настоящего Федерального закона, других федеральных законов, а также из принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации», а ст.

2 этого же закона устанавливает, что «законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты об архивном деле не должны противоречить настоящему Федеральному закону.

В случае противоречия настоящему Федеральному закону указанных актов действуют нормы настоящего Федерального закона».

Закон содержит определения основных применяемых в нем понятий: архивное дело в Российской Федерации, архивный документ, документ АФ РФ, документы по личному составу, особо ценный документ, уникальный документ, архивный фонд, АФ РФ, архив, государственный архив, муниципальный архив, постоянное хранение документов АФ РФ, временное хранение архивных документов, временное и депозитарное хранение документов АФ РФ, экспертиза ценности документов, упорядочение архивных документов, владелец архивных документов, пользователь архивными документами. Эти определения, таким образом, составляют часть архивной терминологии, получившей силу закона.

Закон (ст. 4) устанавливает полномочия Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований в области архивного дела и разграничения между этими полномочиями.

Глава 2 закона «Об архивном деле…

» определяет состав и содержание АФ РФ и порядок включения архивных документов в АФ РФ, а также состав документов, относящихся к государственной (федеральной и субъектов РФ) и муниципальной собственности, а также к частной собственности, особенности их правового положения и гражданского оборота, документов АФ РФ, находящихся в частной собственности, защиту прав собственности на архивные документы.

Глава 3 закона «Об архивном деле…

» закрепляет порядок управления архивным делом в Российской Федерации, в том числе создания архивов, организации управления архивным делом на федеральном уровне, в субъектах РФ и в муниципальных образованиях, финансовое и материально-техническое обеспечение архивного дела, а также порядок контроля за соблюдением законодательства об архивном деле в Российской Федерации.

В гл. 4 закона «Об архивном деле…

» («Хранение и учет архивных документов») определяются обязанности как государственных, так и органов местного самоуправления, организаций и граждан, занимающихся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица, по обеспечению сохранности архивных документов, места хранения документов АФ РФ (постоянного, временного, депозитарного, в зависимости от собственности на эти документы); порядок государственного учета документов АФ РФ.

Глава 5 устанавливает порядок комплектования государственных и муниципальных архивов архивными документами, порядок передачи документов АФ РФ на постоянное хранение, сроки временного хранения документов АФ РФ до их передачи на постоянное хранение и обязанности государственных органов, органов местного самоуправления, организаций по комплектованию государственных и муниципальных архивов архивными документами.

Основные принципы доступа к архивным документам и их использования, а также ограничения на доступ к архивным документам содержатся в гл. 6 закона «Об архивном деле…».

И, наконец, гл. 7 посвящена ответственности за нарушение законодательства об архивном деле в Российской Федерации (гражданско-правовой, административной и уголовной), а гл. 8 — международному сотрудничеству Российской Федерации в области архивного дела.

Смежными по отношению к закону «Об архивном деле…» являются федеральные законы: «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»[3], «О государственной тайне»[4], «О персональных данных»[5], гл. 70 («Авторское право») Гражданского кодекса Российской Федерации[6] и др.

Из закрепленного в Конституции Российской Федерации федеративного характера государственного устройства России вытекает наличие законов субъектов РФ об архивном деле.

Эти законы повторяют основные определения и положения Федерального закона «Об архивном деле в Российской Федерации», устанавливают состав архивных фондов соответствующих субъектов РФ (являющихся частью АФ РФ) и порядок включения архивных документов в состав этих архивных фондов, а также порядок передачи архивных документов, определяют порядок управления архивным делом в данном субъекте РФ, хранения и государственного учета документов архивного фонда данного субъекта РФ, а также их использования, порядок комплектования его государственных архивов.

Таким образом, законы субъектов Российской Федерации конкретизируют положения Федерального закона «Об архивном деле в Российской Федерации» применительно к данному субъекту федерации.
Законодательная основа архивного дела в России включает в себя также подзаконные акты, призванные конкретизировать нормы закона, а также устанавливающие новые нормы, соответствующие закону и не противоречащие ему.
Это указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства РФ и акты федеральных органов исполнительной власти (прежде всего, Министерства культуры РФ и Федерального архивного агентства).
Все эти подзаконные акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации и Федеральным законам, а постановления и распоряжения Правительства РФ — также указам и распоряжениям Президента Российской Федерации, акты федеральных органов исполнительной власти — также постановлениям и распоряжениям Правительства РФ.
К действующим указам Президента РФ относятся, например:

— Указ от 22.06.2001 № 627 «Вопросы Междуведомственной комиссии по защите государственной тайны»;

Организация архивного дела в РФ (2004 – 2015гг.)

Архивное дело в РФ в 1991-2003гг.

В связи с распадом СССР в конце 1991 г. происходит реорганизация сети государственных архивов России. Роскомархив является федеральным органом государственного управления, который осуществляет государственную политику в области архивного дела

Президентский указ (подписанный Б. Н. Ельциным 30 сентября 1992 г.) преобразовывал Роскомархив в Государственную архивную службу России (Росархив).

Права и обязанности нового органа закреплены в правительственном постановлении от 22 декабря 1992 г. и «Основах законодательства Российской Федерации об Архивном фонде Российской Федерации и архивах», принятых в июле 1993 года.

«Основы законодательства» стали первым в истории России архивным законом.

Указом Президента Российской Федерации «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 09.03.04. № 314 Федеральная архивная служба России преобразована в Федеральное архивное агентство.

Также с распадом СССР количество государственных архивов РФ сократилось.

Вместе с тем, согласно Указу Президента РСФСР от 24 августа 1991 года “О партийных архивах”, в связи с тем, что КПСС была частью государственного аппарата и образовавшиеся в ее деятельности документы подлежат государственному хранению, сеть центральных и местных партийных архивов была присоединена к сети государственных архивов.

Согласно Положению об архивном фонде Российской Федерации от 17.03.94 № 552 (которое утверждено указом Президента Российской Федерации от 17 марта 1994 г.) было юридически закреплено разделение архивов на частные и государственные

Государственную часть Архивного фонда Российской Федерации составляют:
архивные фонды и архивные документы государственных учреждений, организаций, предприятий и государственных институтов, действовавших на территории России на всем протяжении ее истории, а также учреждений религиозных концессий до момента отделения церкви от государства;
архивные фонды и архивные документы органов государственной власти, местного самоуправления, прокуратуры, государственных учреждений, организаций и предприятий, воинских частей, действующих на территории Российской Федерации;
архивные фонды и архивные документы отечественных государственных учреждений, воинских частей, находившихся и (или) находящихся за границей;
архивные фонды и архивные документы предприятий, организаций и объединений смешанных форм собственности, в уставном капитале которых имеется преобладающая доля федеральной или государственной собственности;
архивные фонды и архивные документы органов, учреждений, организаций и предприятий, бывших КПСС и ВЛКСМ;
архивные фонды и архивные документы других общественных организаций и объединений, образовавшиеся при осуществлении их деятельности до момента регистрации в соответствии с законодательством Российской Федерации об общественных объединениях, принятые в учреждения Государственной архивной службы России;
архивные фонды и архивные документы юридических и физических лиц, поступившие на законном основании в собственность государства, в том числе из-за рубежа;
копии архивных документов на правах подлинников, а также копии архивных документов, поступившие на законных основаниях в собственность государства из-за рубежа.
Негосударственную часть Архивного фонда Российской Федерации составляют архивные фонды и архивные документы, находящиеся в собственности:

общественных объединений и организаций с момента их регистрации в соответствии с законодательством Российской Федерации об общественных объединениях, в том числе профессиональных союзов, благотворительных и
иных фондов, политических партий и движений;
религиозных объединений и организаций;
негосударственных объединений (корпораций, ассоциаций, акционерных обществ), учреждений, организаций и предприятий промышленности, сельского хозяйства, других отраслей экономики, науки, культуры, социальной сферы, средств массовой информации;
физических» лиц (документы личного происхождения, фамильные архивы, коллекции документов и другие).
К концу 1997 года сеть государственных архивов РФ насчитывала более 2 тыс. архивных учреждений, из них:18 — федеральных;

Также в положении был установлен современный статус государственных и негосударственных архивов России, вопросы организации их комплектования, хранения, учета и использования документов. Тогда же было принято новое «Положение о Государственной архивной службе России» как органе, осуществляющем государственную политику в области архивного дела.

В соответствии с указом от 14 августа 1996 г. Росархив был переименован в Федеральную архивную службу России.

Новые «Правила работы пользователей в читальных залах государственных архивов Российской Федерации», изданные Росархивом, были зарегистрированы в Министерстве юстиции в конце декабря 1998 г.

Они включили в себя правила доступа, копирования документов, а также условия работы во всех архивах России.

Новым Указом в марте 1999 г. сеть федеральных архивов была вновь реорганизована. В настоящее время она состоит из пятнадцати архивов. Российский государственный исторический архив Дальнего Востока (РГИА ДВ) после переезда из г. Томска теперь базируется во Владивостоке.

Таким образом, мартовский указ, во-первых, объединил бывший комсомольский архив ЦХДМО с бывшим партийным архивом — РЦХИДНИ. Объединенный архив получил название Российского государственного архива социально-политической истории (РГАСПИ).

Во-вторых, Центр хранения историко-документальных коллекций — ЦХИДК (до 1992 г. Особый архив — ЦГОА), созданный для хранения трофейных документов и бывший секретным до 1991 г., был объединен с Российским государственным военным архивом.

Одновременно, Центр хранения современной документации (ЦХСД) был переименован в Российский государственный архив новейшей истории (РГАНИ).

Организация архивного дела в РФ (2004 – 2015гг.)

В 2004 году принят Федеральный закон от 22.10.

2004 №125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации» который регулирует отношения в сфере организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов независимо от их форм собственности, а также отношения в сфере управления архивным делом в Российской Федерации в интересах граждан, общества и государства.

Основными задачами Федерального архивного агентства являются:
– оказание государственных услуг в области архивного дела;
– государственный учет документов Архивного фонда Российской Федерации, ведение Государственного реестра уникальных документов Архивного фонда Российской Федерации;
– обеспечение соблюдения правил хранения, комплектования, учета и использования архивных документов.
Полномочия:
– организует:
хранение, комплектование, учет и использование документов АФ РФ;
информационное обеспечение деятельности Президента и Правительства, государственных органов и органов местного самоуправления на основе документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов;
обеспечение доступа к архивным документам граждан и организаций;
исполнение запросов граждан и организаций, оформление архивных справок;
подготовку подведомственными организациями документальных публикаций, историко-документальных выставок, научно-справочных изданий на основе документов Архивного фонда Российской Федерации;
работу подведомственных организаций по рассекречиванию в установленном порядке носителей сведений, составляющих государственную тайну;
выдачу в установленном порядке заключений о возможности временного вывоза за пределы Российской Федерации документов Архивного фонда Российской Федерации;
централизованное хранение страхового фонда уникальных и особо ценных документов Архивного фонда Российской Федерации;
научно-исследовательскую и методическую работу подведомственных организаций в сфере архивного дела и делопроизводства;
повышение квалификации работников подведомственных организаций, а также работников архивов и подразделений делопроизводства государственных органов.
Организация деятельности Росархива:

Росархив возглавляет руководитель, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Президентом Российской Федерации. Руководитель несет персональную ответственность за осуществление возложенных на Росархив полномочий.

Руководитель имеет заместителей, назначаемых на должность и освобождаемых от должности Президентом Российской Федерации по представлению Председателя Правительства Российской Федерации.

Структурными подразделениями Росархива являются управления по основным направлениям деятельности, в состав которых входят отделы.

распределяет обязанности между своими заместителями и руководителями структурных подразделений Росархива;
утверждает положения о структурных подразделениях Росархива;
в установленном порядке назначает на должность и освобождает от должности работников Росархива, заключает и расторгает с ними служебные контракты, вносит изменения в указанные контракты;
учреждает ведомственные награды
применяет в установленном порядке дисциплинарные взыскания к работникам Росархива и руководителям подведомственных организаций
Росархив является юридическим лицом, имеет печать с изображением Государственного герба Российской Федерации и со своим наименованием, иные печати, штампы и бланки установленного образца, а также счета, открываемые в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Росархив имеет геральдический знак – эмблему, флаг и вымпел, учреждаемые Президентом Российской Федерации.

Местонахождение Росархива – г. Москва.

В 2011 году функции Росохранкультуры, которая занимается контролем за соблюдением закона, инспекцией, экспертизой проектов передаются министерству культуры.

Контроль за соблюдением законодательства об архивном деле в Российской Федерации осуществляют Министерство культуры РФ, органы исполнительной власти субъектов РФ в области архивного дела. Компетенция и полномочия разграничены законодательно.

Проблема регламентации негосударственных архивохранилищ в том, что надзорные органы имеют право проводить проверки лишь в организациях – источниках комплектования.

Государственный контроль в сфере архивного дела на федеральном уровне

Проблемных вопросов в российском архивном деле у нас достаточно много, и среди них одним из самых малообсуждаемых является вопрос о том, кто и как осуществляет контроль в этой сфере, насколько он эффективен.

Сложившаяся система госконтроля весьма запутана. В этой статье мы разбираемся с ее федеральным уровнем: кто кого и по каким аспектам проверяет, какова мера ответственности за несоблюдение архивного законодательства.

Что такое государственный контроль?

Определение понятия «государственный контроль» и основные принципы его организации установлены Федеральным законом от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (статья 2). Стоит отметить, что данный закон лишь упорядочил сложившуюся ранее систему госконтроля:

Государственный контроль (надзор) – деятельность уполномоченных органов государственной исполнительной власти, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями и их уполномоченными представителями требований, установленных в законах и нормативных правовых актах, а также принятие мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений;
Государственный контроль (надзор) подразделяется на:
- федеральный – это деятельность федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора) на всей территории Российской Федерации. При этом полномочия по его осуществлению в отдельных сферах деятельности могут быть переданы органам государственной власти субъектов РФ федеральными законами;
- региональный – деятельность органов исполнительной власти субъекта РФ, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора) на территории этого субъекта РФ. Полномочия субъектов РФ по его осуществлению в отдельных сферах деятельности могут быть переданы на следующий уровень – органам местного самоуправления законами субъектов РФ.

Таким образом, государственный контроль может осуществляться органами государственной власти всех уровней при условии, что право на проведение таких проверок предусмотрено в нормативных актах.

В отношении соблюдения архивного законодательства нормативными актами оговаривается, какие органы могут его осуществлять и какая ответственность грозит за выявленные нарушения.

Кто осуществляет контроль за соблюдением архивного законодательства на федеральном уровне?

Первые законодательные положения о государственном контроле в области архивного дела в России были установлены в Основах законодательства РФ «Об Архивном фонде Российской Федерации и архивах», принятых еще в 1993 году (см. статью 14).

В тот период в систему Государственной архивной службы России входили органы управления архивным делом субъектов РФ и подведомственные им учреждения, а Федеральная архивная служба России осуществляла государственное регулирование и контроль в области архивного дела, т.е. существовала единая вертикальная система управления и контроля на территории всей страны (см. статью 11):

Фрагмент документа