Статья 12. вопросы референдума

       На прошлой неделе Госдума обсуждала проект нового закона «О референдуме». С тех пор как в 1995 году приняли действующий закон, референдумов в России не было.       Валентин Распутин, писатель. Должна ли Россия входить в ВТО и поддерживать глобализацию? Это сейчас самый важный вопрос, от него зависит будущее страны — экономики, нравственности и национальной культуры. Либо мы будем как вся Европа — на одно лицо, либо сохраним индивидуальность.        

       Альфред Кох, бывший вице-премьер России, бывший глава Госкомимущества. Нужна ли в России всеобщая воинская повинность? Насколько я помню, Ельцин обещал, что к 2000 году армия перейдет на контракт, СПС об этом говорил, в Госдуме обсуждался вопрос о контрактниках. А тут министр обороны заявляет, что об этом речи никогда не было.

       Виктор Илюхин, депутат Госдумы, лидер Движения в поддержку армии. Должно ли государство передавать олигархам природные ресурсы? Государство должно быть не только собственником, но и добытчиком всех природных ресурсов страны. От того, как оно будет их эксплуатировать, будет зависеть пополняемость государственной казны.

Евгений Сатановский, президент Российского еврейского конгресса. Я бы вынес на референдум вопрос о применении смертной казни. Народ сам должен определить наивысшую меру наказания, потому что зачастую террористы и убийцы выходят сухими из воды.        

       Мурат Зязиков, президент Республики Ингушетия. О назначении, а не избрании руководителей субъектов федерации. В таком случае к власти не будет приходить случайный человек, улучшится кадровая политика, будут сохранены большие денежные средства, усилится связь между регионами и федеральным центром.

       Ирина Хакамада, председатель оргкомитета партии «Свободная Россия». Надо ли спрашивать мнение людей о строительстве вблизи их домов, от которого может упасть в цене их жилье или ухудшиться экология? Кроме того, на референдуме надо решить вопрос с постоянными летними отключениями воды. И таких вопросов для региональных референдумов очень много.

       Валерий Сюткин, певец. Сегодня нет архиважных вопросов для референдума. О чем спрашивать народ? Отпускать или не отпускать Ходорковского, вводить ли войска в Ирак? И так понятно, что даже с точки зрения рентабельности содержать под стражей за экономические преступления невыгодно. Работать надо, а не разговаривать.

Андрей Козырев, бывший министр иностранных дел. Для Москвы — ставить памятник Дзержинскому или Александру II? Жители должны понимать, что они тоже участвуют в развитии своего города. На региональных референдумах надо решать многие хозяйственные вопросы. А для общенационального очень трудно найти вопрос. Мы же не Швейцария, которая решает, надо ей вступать в ЕС или нет.        

       Валентин Купцов, зампред Госдумы.

Нужно ли запретить распродажу земель сельхозназначения? По вопросу об ограничении оплаты труда за коммунальные услуги; об установлении оплаты труда не ниже прожиточного минимума; об установлении исключительного права государства на недра и промышленно-транспортные объекты национальной безопасности. И все эти вопросы нельзя отделять друг от друга.

       Татьяна Монэгэн, генсек национального комитета Международной торговой палаты в России.

Нужно ли проводить социальную реформу? Сейчас невооруженным глазом видно, с какой неприязнью общество относится к бизнесу. Ведь количество людей, живущих за чертой бедности, впечатляет.

И если социальная реформа не будет проведена, бизнес пострадает еще и от социальной нестабильности.

       Юрий Ребрик, гендиректор алмазного завода «Кристалл». Надо ли силовым способом заканчивать войну в Чечне? Большинство граждан думает, что чеченцы умеют только воевать, но это не так. Надо дать власть чеченской милиции и местным органам самоуправления, а не навязывать им кандидатуры свыше.

       Алексей Трубецкой, президент аналитического центра «Новоком». Какой режим должен быть в России: монархия, диктатура, парламентская или президентская республика? Было бы интересно посмотреть, что люди скажут, а то многие сами не знают чего хотят.

Олег Румянцев, в 1990-1993 годах член Верховного совета, ответственный секретарь конституционной комиссии. Ни по какому. Референдум — это тонкий инструмент политики или практическая школа демократии. А у нас он превратится в удар обухом по голове, каковым стал печально памятный референдум «да-да-нет-да» весной 1993 года.        

       Дмитрий Суздальцев, зампред правления Росевробанка. Вы за то, чтобы проводить референдумы, или нет? Наверное, это пока единственный вопрос, который волнует всю российскую общественность.

       Олег Киселев, председатель совета директоров ИГ «Ренессанс Капитал». Вам нужны частная собственность и предпринимательство? После выборов в Думу для меня этот вопрос стал актуальным. Меня поразило, что партии, шедшие на выборы с этой идеологией, оказались в неудачниках. Неужели общество ставит под сомнение существование этих институтов?

       Олег Морозов, зампред Госдумы. По всем объединениям регионов. И тут я не вижу другого способа, чем референдум.

       Виктор Похмелкин, депутат Госдумы. Вы за отмену льгот депутатам и чиновникам? Сейчас отменяют льготы инвалидам, пенсионерам, ветеранам, а чиновники и депутаты себе льготы не только не отменяют, а, наоборот, увеличивают зарплаты и всякие выплаты и надбавки. Это один из самых больных вопросов.

       Петр Шелищ, депутат Госдумы, председатель Союза потребителей России. Референдум — любимое орудие тоталитарного режима.

Фактически на него может выноситься всего один вопрос: продлевать полномочия главе государства или нет. Но мы же не Парагвай, где проводились такие референдумы, пока не умер правитель.

В России уже есть опыт референдума «да-да-нет-да», но если сейчас спросить, вряд ли кто вспомнит, о чем там шла речь.

       Сергей Митрохин, зампред партии «Яблоко».

Надо ли запретить ввоз ядерных отходов? Это реальный вопрос, но для того чтобы организовать такой референдум, нам нужна поддержка экологических организаций, других партий, общественных организаций. Сегодня наложен запрет на ввоз иностранных ядерных отходов. Однако вопрос не снят, потому что законодательство позволяет это делать.

       Джульетто Кьеза, итальянский журналист. Должна ли в России быть профессиональная армия? Я, например, против профессиональной армии. Но я не очень верю в необходимость и результативность референдумов, особенно когда парламент слишком отдален от народа.

       Николай Харитонов, депутат Госдумы, председатель Агропромсоюза. Нужна ли свободная купля-продажа пахотных земель? Но власть боится проводить референдумы по таким животрепещущим вопросам, потому что знает: народ выскажется против власти. Из-за этого она теперь пытается принять заградительные меры для проведения референдумов, хотя это явное нарушение Конституции.

       Вячеслав Игрунов, директор Международного института гуманитарно-политических исследований, лидер партии «Союз людей за образование и науку». Референдум — это очень сложный демократический процесс, и у меня никогда не было желания к нему обращаться.

       Борис Березовский, президент Фонда гражданских свобод. А зачем? Институт референдумов в России все равно уничтожен.

       Алексей Волков, директор НП «Межбанковская расчетная система». Референдума достоин вопрос о том, кто и как отвечает за реализацию решения всех прочих референдумов.

Право граждан на участие в местном референдуме

Всякое право лишь тогда проявляет себя как ценность, когда оно реализуется, то есть располагает определенной системой гарантий. В равной мере это относится и к праву граждан избирать и быть избранными.

Гарантии избирательных прав наряду с избирательным правом, правовыми принципами, избирательным процессом являются элементом избирательной системы России.

Гарантии,
как социально-правовые меры материального, организационного и иного характера выступают средством реального осуществления избирательных прав, а в необходимых случаях — эффективной защиты от возможных нарушений.

Законодатель определил гарантии избирательных прав граждан как «установленные Конституцией России, законом, иным нормативным правовым актом условия, правила и процедуры», обеспечивающие их реализацию… (ст. 2 закона «Об основных гарантиях…»).

С точки зрения науки конституционного права, под гарантиями избирательных прав граждан
следует понимать систему правовых норм, закрепляющих упорядоченную совокупность политических, организационно-материальных, информационных, агитационных, специальных юридических условий и средств, обеспечивающих избирателям беспрепятственную, осознанную и ответственную свободу волеизъявления на выборах в органы государственной власти и местного самоуправления.

Традиционно гарантии принято подразделять на общие и специальные
.

Общие гарантии
обеспечиваются демократическим политическим режимом, соблюдением прав свобод человека и гражданина, состоянием законности и правопорядка в обществе, высоким уровнем правовой культуры.

В системе общих гарантий выделяют общеправовые гарантии-предпосылки: законодательство, законность, уровень правосознания граждан.

Они тесно связаны с принципами правового государства — верховенством права, приоритетом прав личности, разделением властей.

Особое внимание необходимо уделить специальным

гарантиям избирательных прав граждан
, которые представляют собой систему особых правовых, корпоративных и других социальных норм, обеспечивающих свободу волеизъявления избирателей. Все они находятся во взаимной зависимости, дополняют друг друга и действуют как единый механизм, обеспечивающий реальную свободу выборов.

• Система специальных гарантий состоит из:
  1) политических гарантий; 2) организационно-материальных гарантий, 3) информационных гарантий, 4) агитационных гарантий, 5) специальных юридических гарантий (правовых санкций).
• Политические гарантии избирательных прав граждан –
  это совокупность условий и средств, определяющих воздействие всей политической системы на избирательный процесс и обеспечивающих его субъектам реальное, осознанное, ответственное и свободное участие в организации и проведении выборов органов государственной власти и местного самоуправления.
• Политические гарантии избирательных прав можно разделить на две группы:
  
• 1) гарантии кандидатов на выборные должности;
• 2) гарантии избирателей.
• К политическим гарантиям кандидатов на выборные должности относятся:
  1) демократизм выдвижения кандидатов на выборные должности; 2) добровольное участие кандидатов в выборах; 3) равенство прав кандидатов на выборные должности в однопорядковые органы; 4) неприкосновенность зарегистрированных кандидатов; 5) свобода предвыборной агитации.

О
рганизационно-материальные гарантии избирательных прав
— это система закрепленных нормами права условий, средств и способов, обеспечивающих материально-техническую и финансовую деятельность субъектов избирательного процесса. Вкратце остановимся на некоторых из них.

Важная гарантия закреплена в п. 8 ст. 53 закона, согласно которой обязанность обеспечения безопасности при проведении предвыборной агитации посредством массовых мероприятий возлагается на государственные органы.

1. Также к ним стоит отнести:
2. 1) меры, обеспечивающие осуществление избирательных прав в процессе образования избирательных комиссий, избирательных округов, избирательных участков;
3. 2) правила, согласно которым государственные и общественные органы, руководители предприятий, учреждений и организаций, расположенных на территории избирательного округа, обязаны оказывать кандидату на выборную должность: содействие в организации встреч с избирателями, проведении предвыборных собраний, встреч с избирателями, публичных дебатов и дискуссий, митингов, демонстраций и шествий, в получении необходимых справочных и информационных материалов;

Статья 12. Вопросы референдума — Центральная избирательная комиссия Российской Федерации

Статья 12. Вопросы референдума

1. Вопросы, подлежащие вынесению на референдум Российской Федерации, а также вопросы, которые не могут быть вынесены на референдум Российской Федерации, определяются федеральным конституционным законом.

2. На референдум субъекта Российской Федерации могут быть вынесены только вопросы, находящиеся в ведении субъекта Российской Федерации или в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, если указанные вопросы не урегулированы Конституцией Российской Федерации, федеральным законом.

3. На местный референдум могут быть вынесены только вопросы местного значения.

4. Федеральным законом, конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации могут быть определены вопросы, подлежащие обязательному вынесению на референдум субъекта Российской Федерации.

Федеральным законом, конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования могут быть определены вопросы, подлежащие обязательному вынесению на местный референдум.

5. Вопросы референдума не должны ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина, конституционные гарантии реализации таких прав и свобод.

6. Вопросы референдума субъекта Российской Федерации не должны противоречить законодательству Российской Федерации. Вопросы местного референдума не должны противоречить законодательству Российской Федерации, законодательству соответствующего субъекта Российской Федерации.

7. Вопрос референдума должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключалась возможность его множественного толкования, то есть на него можно было бы дать только однозначный ответ, а также чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения.

• 8. На референдум субъекта Российской Федерации, местный референдум не могут быть вынесены вопросы:
• а) о досрочном прекращении или продлении срока полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления, о приостановлении осуществления ими своих полномочий, а также о проведении досрочных выборов в органы государственной власти субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления либо об отсрочке указанных выборов;
• б) о персональном составе органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления;
• в) об избрании депутатов и должностных лиц, об утверждении, о назначении на должность и об освобождении от должности должностных лиц, а также о даче согласия на их назначение на должность и освобождение от должности;
• г) о принятии или об изменении соответствующего бюджета, исполнении и изменении финансовых обязательств субъекта Российской Федерации, муниципального образования;
• д) о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения.

9. Установление иных ограничений для вопросов, выносимых на референдум, кроме указанных в настоящей статье, не допускается.

Определенность формулировки вопроса, выносимого на референдум

Федеральный закон от 12.06.

2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» содержит единственное требование, предъявляемое к формулировке вопроса, выносимого на референдум: вопрос референдума должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключалась возможность его множественного толкования, то есть на него можно было бы дать только однозначный ответ, а также чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения (пункт 7 статьи 12). И даже при условии, что установление иных ограничений для вопросов, выносимых на референдум, кроме указанных в статье 12, не допускается (пункт 9 статьи 12) соблюдение этого единственного правила зачастую становится непреодолимым препятствием для реализации инициативы проведения референдума.

• Из буквального содержания пункта 7 видно, что в нем содержится два требования:
• вопрос референдума должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключалась возможность его множественного толкования, то есть на него можно было бы дать только однозначный ответ;
• вопрос референдума должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения.

На первый взгляд кажется, что это две стороны одного и того же явления – неопределенности содержания вопроса.

Очевидно, что множественность толкования предполагает и неопределенность правовых последствий. Но неопределенность последствий не всегда является следствием множественности вариантов толкования.

Иногда однозначный ответ на какой-либо вопрос может привести к сложно предсказуемым последствиям.

Различие приведенных двух требований, по моему мнению, заключается в том, что множественность вариантов толкования основывается на субъективном критерии, т.к. предполагает неоднозначность восприятия вопроса адресатом – участником референдума.

Неопределённость правовых последствий предполагает наличие более объективных критериев, которые должны быть основаны на оценке вариантов развития событий, к которым может привести то принятие властного решения, выраженного в вопросе референдума.

Ниже я попытаюсь разобрать некоторые примеры из судебной практики, иллюстрирующие применение рассматриваемого правила.

В подавляющем большинстве случаев суды не берутся давать собственное толкование содержащимся в законе предписанием. Единственным решением, которое удалось найти, содержащим развернутое изложение судебного видения смысла рассматриваемой нормы оказалось Апелляционное определение Омского областного суда от 18.02.2015 г.  по делу № 33-1038/2015. В нем был изложен следующий подход:

Формулировки вопросов Всероссийского референдума

• —      экономическая тематика
• —      общеполитическая тематика
• Социальная тематика

1.Согласны ли Вы с тем, что минимальный размер оплаты труда в течение года со дня проведения референдума должен быть установлен на уровне не ниже прожиточного минимума в целом по Российской Федерации?

2.Согласны ли Вы с тем, что размер базовой части трудовой пенсии по старости в течение года со дня проведения референдума должен быть установлен на уровне не ниже прожиточного минимума в целом по Российской Федерации?

3. Согласны ли Вы с тем, что Федеральный закон от 22.08.2004 № 122-ФЗ утрачивает силу в течение месяца со дня официального подведения итогов референдума, при этом федеральным законом должно быть установлено право гражданина на выбор между восстановленными льготами или соответствующими денежными компенсациями?

4.Согласны ли Вы с тем, что размер оплаты жилья и коммунальных услуг в сумме не должен превышать 10 процентов совокупного дохода совместно проживающих членов семьи?

5.Согласны ли Вы с тем, что Жилищный кодекс Российской Федерации, ухудшающий условия реализации конституционного права на жилище, должен утратить силу по истечении одного месяца со дня проведения референдума?

6.Согласны ли Вы с тем, что государство в течение трех лет со дня проведения референдумадолжно восстановить дореформенные сбережения граждан в соответствии с федеральным законом«О восстановлении и защите сбережений граждан Российской Федерации»?

7.Согласны ли Вы с тем, что в Российской Федерации должно быть обеспечено право каждого гражданина на общедоступное и бесплатное дошкольное, среднее, профессиональное и высшее образование?

8.Согласны ли Вы с тем, что в Российской Федерации должны быть сохранены отсрочки от призыва на военную службу, действовавшие по состоянию на 1 января 2005 года?

Экономическая тематика

9.Согласны ли Вы с тем, что в Российской Федерации недра, леса, водные и другие природные ресурсы, атомные, тепловые и гидроэлектростанции, предприятия военно-промышленного комплекса, железные дороги, высоковольтные ЛЭП и магистральные трубопроводы должны находиться исключительно в государственной собственности?

10.Согласны ли Вы с тем, что в Российской Федерации законом должна быть восстановлена государственная собственность на землю, за исключением земель личных подсобных хозяйств, приусадебных, дачных, садово-огородных и гаражных участков, участков под индивидуальными домами и хозяйственными строениями?

11.Согласны ли Вы с тем, что в течение года со дня проведения референдума должен быть установлен прогрессивный налог на доходы физических лиц, превышающие десятикратный уровень прожиточного минимума в целом по Российской Федерации?

Общеполитическая тематика

12.Согласны ли Вы с тем, что в Российской Федерации законом должны быть установлены нормы ответственности, вплоть до отставки, Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и руководителей субъектов Российской Федерации за снижение уровня и качества жизни населения?

13.Согласны ли Вы с тем, что в Российской Федерации законом должно быть предусмотрено право избирателей на отзыв депутатов, избираемых руководителей органов исполнительной власти всех уровней и Президента Российской Федерации?

14.Согласны ли вы с тем, что руководители республик, областей и других субъектов Российской Федерации  должны избираться непосредственно гражданами, постоянно проживающими на территории данного субъекта Российской Федерации?

15.Согласны ли Вы с тем, что не менее половины депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации должны избираться персонально по одномандатным округам?

16.Согласны ли Вы с тем, что в Российской Федерации политическая партия, представленная самостоятельной фракцией в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, должна иметь право на один час эфирного времени в неделю для изложения своей позиции на каждом из государственных федеральных и региональных теле и радио каналов?

17. Согласны ли Вы с тем, что федеральным конституционным законом должно быть установлено, что вопрос не может быть вынесен на референдум исключительно в случае, если он противоречит Конституции Российской Федерации, а все иные ограничения на проведение референдума должны быть отменены?