Статья 38. Контрольно-счетный орган муниципального образования

Законодательством России предусматривается создание в муниципальных образованиях специальных контрольных органов, осуществляющих контроль за исполнением местного бюджета, порядком его подготовки и рассмотрения и за соблюдением установленного порядка управления и рас­поряжения муниципальной собственностью.

Статьей 38 Федерального закона «Об общих принци­пах организации местного самоуправления в РФ» регламентировано, что контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и другие) образуется в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установлен­ного порядка подготовки и рассмотрения проекта мест­ного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка уп­равления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности. Наименование конт­рольного органа определяется на местном уровне.

Наличие таких органов не является обязательным, но целесообразность их создания, особенно в крупных муниципальных образованиях, не вызывает сомнений. Поэтому в настоящее время такие органы во многих муниципальных образованиях уже созданы. Например, в соответствии со ст. 18 Устава г.

Саратова городской Думой создается контрольно-счетная палата для осу­ществления контроля за исполнением бюджета горо­да, пользованием и распоряжением муниципальной соб­ственностью. Она действует на основании Положения о контрольно-счетной палате, утверждаемого городс­кой Думой.

В соответствии с указанным Положением контрольно-счетная палата контролирует эффектив­ности и целесообразность расходов муниципальных де­нежных средств, использования иных видов муници­пальной собственности; определяет эффективность и це­лесообразность расходования муниципальных финан­совых средств и использования муниципальной собственности в результате решений, принимаемых органами местного самоуправления; контролирует за­конность и своевременность движения городских бюд­жетных средств; организует и осуществляет контроль хозяйственно-финансовой деятельности муниципальных предприятий, учреждений и организаций с точки зре­ния целевого и эффективного использования муници­пальной собственности; организует и проводит конт­роль (проверки) производственно-финансовой деятельности иных экономических субъектов, получающих средства из городского бюджета либо пользующихся налоговыми и иными льготами и преимуществами, пред­ставленными органами городского самоуправления. Председатель Контрольно-счетной палаты избирается на должность из числа депутатов городской Думы и освобождается от нее решением городской Думы.

Контрольный орган муниципального образования формируется на муниципальных выборах или представительным органом муниципального образования в соответствии уставом муниципального образования.

Исходя из зако­нодательства очевидно, что формированием контрольно­го органа не может заниматься местная администрация, поскольку контроль в первую очередь должен осуществляться именно за ее деятельностью по исполнению местного бюджета и распоряжению муниципальной собственностью.

Органы местного самоуправления и должностные лица уместного самоуправления обязаны представлять в контрольный орган муниципального образования по его требованию необходимую информацию и документы по во­просам, относящимся к их компетенции.

Законодатель установил гарантии гласности в деятельности контрольного органа, в частности результаты про­верок, осуществляемых этим органом, подлежат опубли­кованию (обнародованию). Порядок и сроки опублико­вания (обнародования) результатов проверок контрольно­го органа должны определяться на местном уровне представительным органом муниципального образования.

6. Избирательная комиссия муниципального образования

Правовой статус контрольно-счетного органа муниципального образования и проблемы его определения

В статье рассмοтрены οснοвные правοвые прοблемы, существующие в деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований.

Ключевые слοва: муниципaльный финaнсοвый кοнтрοль, кοнтрοльнο-счетные οрганы муниципaльных οбразοвaний

Контрольный орган муниципального образования выступает особым институтом муниципального контроля, организация и деятельность которого своим юридическим первоначалом имеют конституционные нормы, которые оформляют государственно значимую потребность муниципальных территориальных коллективов в рамках самоорганизации принимать ответственные решения об эффективном использовании финансово-экономических потенциалов муниципальных образований и соответственно контролировать их безусловное выполнение обязанными субъектами. Роль такой структуры весьма важна и приобретает все большее значение в силу приближенности контроля к решению социально-экономических проблем муниципальной власти.

С момента принятия Федерального закона от 7 февраля 2011 года № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» (далее — Федеральный закон № 6-ФЗ) в Российской Федерации была сформирована необходимая основа для формирования системы постоянно действующих органов, осуществляющих внешний государственный финансовый контроль. Принятие указанного Федерального закона является крайне важным и актуальным для повышения эффективности и целевого характера расходования бюджетных средств. Вместе с тем, установив общие принципы организации, деятельности и основные полномочия контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, Федеральный закон № 6-ФЗ вызвал на практике множество споров и противоречий. [1]

Часть 1 статьи 34 Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» имеет общий характер и предусматривает в себе лишь перечень (набор) органов местного самоуправления, которые могут образовываться в конкретном муниципалитете. В частности, в ней говорится о том, что структуру органов местного самоуправления, помимо представительного органа, главы муниципального образования, местной администрации, составляет также контрольно-счетный орган муниципального образования. [2]

Кроме этого, структуру органов местного самоуправления могут составлять и иные органы в случае, если они предусмотрены уставом муниципального образования.

Вместе с тем ключевое значение для понимания правового статуса контрольно-счетного органа имеет часть 2 статьи 34 Федерального закона № 131-ФЗ.

В данной части четко и исчерпывающим образом называются органы местного самоуправления, наличие которых является строго обязательным для каждого муниципального образования.

В их числе: представительный орган, глава муниципального образования и местная администрация. Другие органы местного самоуправления, в том числе контрольно-счетный орган, не называются в таком качестве.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что наличие контрольно-счетного органа как отдельного самостоятельного органа местного самоуправления в муниципальном образовании не является обязательным. Создание этого органа местного самоуправления отнесено к дискреционным полномочиям самого муниципального образования, является его правом, но не обязанностью.

Действующая редакция Федерального закона № 6-ФЗ также не устанавливает каких-либо правовых норм, которые обязывали бы каждое муниципальное образование формировать у себя контрольно-счетный орган в качестве самостоятельного органа местного самоуправления.

Бюджетный кодекс Российской Федерации также не предусматривает положений, которые указывали бы на обязательность формирования контрольно-счетного органа в качестве органа местного самоуправления в каждом муниципальном образовании.

Решения о создании органа внешнего финансового контроля как отдельного органа должны приниматься муниципальными образованиями самостоятельно, взвешенно, оценивая, прежде всего, бюджетные (финансовые) и кадровые ресурсы конкретного муниципального образования.

У муниципальных образований имеется возможность сохранить модель, при которой внешний финансовый контроль осуществляется контрольными органами, созданными в составе представительных органов. Между тем по своему правовому статусу контрольные органы представительных органов, конечно же, отличаются от контрольно-счетных органов муниципальных образований.

Контрольный орган представительного органа муниципального образования не является самостоятельным органом местного самоуправления.

Следовательно, он не обладает собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, организационной и функциональной независимостью, не может осуществлять свою деятельность самостоятельно.

Данный контрольный орган входит в состав представительного органа на правах его структурного подразделения.

Также, существенные различия заключаются в объеме полномочий. Это обусловлено тем, что контрольный орган в составе представительного органа может выполнять функции в области муниципального финансового контроля только в пределах и целях обеспечения собственных полномочий представительного органа муниципалитета.

Данные полномочия заключаются в осуществлении: предварительного контроля — в ходе обсуждения и утверждения проекта решения о бюджете, иных проектов решений по бюджетно-финансовым вопросам, текущего контроля — в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджета, последующего контроля — в ходе рассмотрения и утверждения отчета об исполнении бюджета. При этом полномочие по проведению внешней проверки годового отчета об исполнении местного бюджета остается в любом случае за представительным органом муниципального образования. Контрольный орган как его структурное подразделение может подготовить необходимые документы для представительного органа, на основании которых сам представительный орган утверждает заключение.

Помимо противоречия в вопросе обязательности создания КСО в муниципальном образовании, имеются также спорные вопросы в наделении кοнтрοльнο-счетнοгο οргана муниципальнοгο οбразοвания правами юридических лица.

Наличие у контрольно-счетного органа муниципального образования прав юридического лица в организационно-правовой форме «учреждение» дает ему возможность участвовать, в том числе, в гражданско-правовых отношениях.

Так, обладая правами юридического лица, контрольно-счетный орган может иметь на праве оперативного управления имущество, иметь самостоятельный баланс и (или) смету, что позволяет ему осуществлять свою деятельность самостоятельно, сохраняя организационную и функциональную независимость в соответствии с требованиями части 4 статьи 3 Федерального закона № 6-ФЗ.

• Самостоятельное решение вопросов, связанных с оформлением трудовых отношений, ведением трудовых книжек, подачей сведений о сотрудниках во внебюджетные фонды и осуществление в них отчислений также связано с наличием у органа прав юридического лица.
• Однако федеральный законодатель оставил решение вопроса о придании контрольно-счетному органу муниципального образования статуса юридического лица на усмотрение органов местного самоуправления (часть 8 статьи 3 Федерального закона № 6-ФЗ).
• Не вызывает сомнений то, что создание контрольно-счетного органа муниципального образования без наделения его правами юридического лица оправдано в случае небольшой штатной численности, обусловленной недостаточностью средств местного бюджета, и, следовательно, невозможностью самостоятельно осуществлять материально-техническое и организационное обеспечение своей деятельности.
• В этом случае организационную и функциональную независимость контрольно-счетного органа муниципального образования должен гарантировать особый порядок обеспечения его деятельности.
• Возможным вариантом решения проблемы создания контрольно-счетного органа в поселениях может стать заключение соглашения между представительным органом муниципального района и представительными органами поселений, входящих в состав данного муниципального района, о передаче контрольно-счетному органу муниципального района полномочий контрольно-счетного органа поселений по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля (часть 11 статьи 3 Федерального закона № 6-ФЗ).
• Относительно порядка поступления гражданина на должность председателя, заместителя председателя или аудитора контрольно-счетного органа муниципального образования полагаем необходимым отметить следующее.

Исходя из положений Федерального закона № 6-ФЗ, поступление гражданина на должность председателя контрольно-счетного органа муниципального образования осуществляется посредством его назначения на указанную должность представительным органом муниципального образования. Представляется, что такое назначение должно быть оформлено решением представительного органа муниципального образования.

Необходимо обратить внимание на то, что вопросы оформления трудовых отношений с председателем, заместителем председателя, аудитором и другими работниками контрольно-счетного органа муниципального образования, не являющегося юридическим лицом, остались не урегулированы действующим законодательством.

В своей деятельности КСО должны руководствоваться законодательно закрепленными принципами. В ст.3 закона № 6-ФЗ нашли отражение положения Лимской декларации, устанавливающие основные принципы деятельности органов финансового контроля.

Так, законом установлены принципы организации и принципы деятельности, при этом принципы деятельности четко определены и перечислены в статье 4, а принципы организации указываются по всему тексту закона без определенного перечисления.

Τаким οбразοм, мοжнο сделать вывοд ο тοм, чтο закοнοдатель на первοе местο пο степени значимοсти ставит принципы деятельнοсти, такие, как: принцип закοннοсти, οбъективнοсти, эффективнοсти, независимοсти и гласнοсти [3].

Несмотря на попытки правительства усовершенствовать систему государственного финансового контроля, в нашей стране до сих пор существует множество субъектов контроля с параллельными функциями и дублирующими полномочиями.

Финансовый контроль в рамках органов исполнительной власти и администраций муниципальных образований осуществляют Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, Федеральное казначейство, финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и уполномоченные ими органы, главные распорядители, распорядители бюджетных средств. [4]

Литература:

1. Федеральный закοн οт 7 февраля 2011 г. N 6-ФЗ «Οб οбщих принципах οрганизации и деятельнοсти кοнтрοльнο-счетных οрганοв субъектοв Рοссийскοй Федерации и муниципальных οбразοваний» (с изменениями и дοпοлнениями) [Электрοнный ресурс]. — Режим дοступа: http://base.garant.ru/12182695/

Подписан закон, направленный на совершенствование организации и деятельности контрольно-счётных органов субъектов Федерации и муниципальных образований

Документы

Президент подписал Федеральный закон
«О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах
организации и деятельности контрольно-счётных органов субъектов Российской
Федерации и муниципальных образований» и отдельные законодательные акты
Российской Федерации».

• Федеральный закон
  принят Государственной Думой 9 июня 2021 года и одобрен Советом Федерации 23 июня 2021 года.
• Справка
  Государственно-правового управления
• Федеральный закон направлен на совершенствование организации и деятельности контрольно-счётных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, а также на уточнение их основных полномочий.
• Федеральным законом предусматривается, что деятельность
  контрольно-счётных органов основывается наряду с принципами законности,
  объективности, эффективности, независимости и гласности также на принципе
  открытости.

Федеральным законом устанавливается, что контрольно-­счётный орган
муниципального образования, наделённого статусом муниципального района,
муниципального округа, городского округа или городского округа с внутригородским делением, обладает правами юридического лица.
Контрольно-счётный орган муниципального образования, наделённого иным статусом,
может обладать правами юридического лица в соответствии с уставом
муниципального образования.

В соответствии с Федеральным законом должности председателя,
заместителей председателя и аудиторов контрольно­-счётного органа относятся
соответственно к государственным должностям субъекта Российской Федерации,
муниципальным должностям.

Федеральным законом уточняется порядок установления штатной численности
контрольно-счётных органов субъектов Российской Федерации и контрольно-счётных
органов муниципальных образований.

Кроме того, уточняется перечень полномочий контрольно-­счётных органов.

Так, контрольно-счётный орган субъекта Российской Федерации уполномочен
осуществлять в пределах своей компетенции оценку реализуемости, рисков и результатов достижения целей социально-экономического развития субъекта
Российской Федерации, предусмотренных документами стратегического планирования
субъекта Российской Федерации; проводить аудит в сфере закупок товаров, работ и услуг в соответствии с Федеральным законом «О контрактной системе в сфере
закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»;
осуществлять контроль за состоянием государственного внутреннего и внешнего
долга субъекта Российской Федерации. В соответствии с Федеральным законом
аналогичные полномочия имеют контрольно-счётные органы муниципальных
образований.

При осуществлении внешнего государственного и муниципального
финансового контроля контрольно-счётным органам предоставляется необходимый для
реализации их полномочий постоянный доступ к государственным и муниципальным
информационным системам в соответствии с законодательством Российской Федерации
об информации, информационных технологиях и о защите информации, а также о государственной и иной охраняемой законом тайне.

Федеральным законом предусматривается, что сведения, содержащиеся в Едином государственном реестре недвижимости, предоставляются бесплатно по запросам председателей контрольно-­счётных органов субъектов Российской
Федерации, их заместителей.

О создании контрольно-счетного органа муниципального образования при представительном органе местного самоуправления и без образования отдельного юридического лица :: цпс омсу

Вопрос:

Существует ли законная возможность создания контрольно-счетного органа муниципального образования при представительном органе местного самоуправления и без образования отдельного юридического лица? Если это возможно, то обязательно ли для создания такого контрольно-счетного органа вносить изменения в структуру органов местного самоуправления, закрепленную в уставе муниципального образования?

Ответ:

На сегодняшний день действующее законодательство предусматривает возможность создания на муниципальном уровне контрольных органов двух типов – это, во-первых, контрольно-счетный орган муниципального образования, отдельно входящий в структуру органов местного самоуправления, и, во-вторых, орган муниципального финансового контроля местной администрации.

До 2013 года бюджетным законодательством предусматривалась возможность осуществления финансового контроля представительными органами.

Это давало возможность создавать органы финансового контроля при представительных органах муниципального образования, причем полномочия этих контрольных органов должны были быть производными от полномочий представительных органов. С принятием Федерального закона от 23.07.

2013 N 252-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» такая возможность утрачена.

Согласно частей 2 и 3 статьи 256 Бюджетного кодекса Российской Федерации контрольно-счетный орган муниципального образования осуществляет внешний муниципальный финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений, а орган муниципального финансового контроля местной администрации — внутренний муниципальный финансовый контроль. Соответственно, контрольно-счетный орган муниципального образования и орган муниципального финансового контроля местной администрации имеют принципиально разный правовой статус и исполняют принципиально различные полномочия.

Исходя из частей 1 и 2 статьи 34 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ) контрольно-счетный орган муниципального образования входит в структуру органов местного самоуправления, предусмотренную уставом муниципального образования.

Однако, в отличие от представительного органа, главы муниципального образования и местной администрации его создание в каждом муниципальном образовании не является обязательным.

Особенности правового статуса и деятельности контрольно-счетного органа муниципального образования помимо законодательства о местном самоуправлении также регулируются в специальном Федеральном законе от 07.02.

2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» (далее – Федеральный закон № 6-ФЗ).

Частью 2 статьи 3 Закона предусматривается, что контрольно-счетный орган муниципального образования является постоянно действующим органом внешнего муниципального финансового контроля и образуется представительным органом муниципального образования. Состав и структура контрольно-счетных органов, а также порядок назначения на должность председателя, заместителя председателя и аудиторов контрольно-счетных органов, а также многие другие важные аспект их деятельности определяется непосредственно в Федеральном законе № 6-ФЗ.

Важно подчеркнуть, что, несмотря на то, что контрольно-счетный орган образуется представительным органом муниципального образований, он является отдельным органом местного самоуправления, не входящим в структуру представительного органа, имеющим собственные полномочия по решению вопросов местного значения и закрепленным в структуре органов местного самоуправления, определенной в уставе муниципального образования.

В свою очередь, исходя из положений статей 157 и 256 Бюджетного кодекса Российской Федерации орган муниципального финансового контроля создается в структуре местной администрации для осуществления внутреннего финансового контроля.

Согласно части 8 статьи 37 Федерального закона № 131-ФЗ структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. При этом, в структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации.

Требования о закреплении структуры местной администрации в уставе муниципального образования в Федеральном законе № 131-ФЗ не предусматривается.

Следует также отметить, что в силу того, что контрольно-счетный орган муниципального образования и орган муниципального финансового контроля местной администрации осуществляют разные виды финансового контроля, они наделены разными полномочиями. Так, в соответствии с частью 2 статьи 157 Бюджетного кодекса контрольно-счетные органы муниципальных образований осуществляют бюджетные полномочия по:

• аудиту эффективности, направленному на определение экономности и результативности использования бюджетных средств;
• экспертизе проектов решений о бюджетах, иных нормативных правовых актов бюджетного законодательства, в том числе обоснованности показателей (параметров и характеристик) бюджетов;
• экспертизе муниципальных программ;
• анализу и мониторингу бюджетного процесса, в том числе подготовке предложений по устранению выявленных отклонений в бюджетном процессе и совершенствованию бюджетного законодательства Российской Федерации;
• подготовке предложений по совершенствованию осуществления главными администраторами бюджетных средств внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита;
• другим вопросам, установленным Федеральным законом № 6-ФЗ.

В свою очередь, согласно части 4 статьи 157 Бюджетного кодекса органы муниципального финансового контроля в составе местной администрации проводят анализ осуществления главными администраторами бюджетных средств (за исключением контрольно-счетного органа муниципального образования) внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита.

Контрольно-счётный орган МО: понятие, структура,осн.полномочия и формы работы

Контрольно-счетный орган МО является постоянно действующим органом внешнего муниципального финансового контроля и образуется представительным органом муниципального образования.

Деятельность контрольно-счетных органов основывается на принципахзаконности, объективности, эффективности, независимости и гласности.Контрольно-счетный орган муниципального образования образуется в составе председателя и аппарата контрольно-счетного органа.

Уставом МО или нормативным правовым актом представительного органа МО в составе контрольно-счетного органа может быть предусмотрена одна должность заместителя председателя контрольно-счетного органа муниципального образования, а также должности аудиторов контрольно-счетного органа.

Структура контрольно-счетного органа определяется в порядке, установленном соответственно законом субъекта Российской Федерации или нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования.

Полномочия: 1)контроль за исполнением местного бюджета; 2)экспертиза проектов местного бюджета; 3)внешняя проверка годового отчета об исполнении местного бюджета;4)организация и осуществление контроля за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств местного бюджета, 5)контроль за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, 6)оценка эффективности предоставления налоговых и иных льгот. 7) финансово-экономическая экспертиза проектов муниципальных правовых актов. 8)иные полномочия в сфере внешнего муниципального финансового контроля.

Формы работы: в форме контрольных или экспертно-аналитических мероприятий.

1)При проведении контрольного мероприятия контрольно-счетным органом составляется соответствующий акт, который доводится до сведения руководителей проверяемых органов и организаций.

На основании акта (актов) контрольно-счетным органом составляется отчет. 2.При проведении экспертно-аналитического мероприятия контрольно-счетным органом составляются отчет или заключение.

35. Понятие и виды муниципальных правовых актов, основные требования, предъявляемые к ним.

Муниципальный правовой акт – это решение, принятое непосредственно населением МО по вопросам местного значения, либо решение, принятое органом МСУ и (или) должностным лицом МСУ по вопросам местного значения, по вопросам осуществления отдельных гос.

полномочий, переданных органам МСУ ФЗ и законами субъектов РФ, а также по иным вопросам, отнесённым уставом МО в соответствии с ФЗ к полномочиям органов МСУ и (или) должностных лиц МСУ, документально оформленные, обязательные для исполнения на территории МО, устанавливающие, либо изменяющие обще обязательные правила или имеющие индивидуальный характер.

По юридической силе муниципальные правовые акты делятся на: 1)Нормативные; 2)Индивидуальные.

Система муниципальных правовых актов: 1.Устав МО и решения, принимаемые непосредственно населением; 2.Правовые акты представительного органа МСУ; 3.Акты Главы МО, местной администрации и иных органов и должностных лиц, предусмотренных уставом МО.

• Виды актов принимаемых представительным органом:
• А)Общеобязательные правила;
• Б)Решение об удалении Главы МО в отставку;
• В)Решения по вопросам организации деятельности представительного органа и иным вопросам, отнесённым к его компетенции.
• Председатель представительного органа издаёт постановления и распоряжения по вопросам организации представительного органа.

Глава местной администрации издаёт постановления местной администрации по вопросам местного значения и по вопросам осуществления отдельных гос. полномочий, а так же распоряжения по вопросам организации работы местной администрации.

Иные органы и должностные лица издают распоряжения и приказы.

Требования, предъявляемые к муниципальным правовым актам:

1.Законность, т.е. соответствие муниципальных правовых актов законам субъектов и другим нормативным актам более высокой юридической силы; 2.Обоснованность: 1)Необходимость и целесообразность принятия этого акта; 2)Для принятия есть необходимые условия и средства. 3.Соответствие ГОСТам и наличие необходимых реквизитов.

Уставы МО. Понятие, основные юрид.свойства. Содержание.

Особые юридические свойства Устава: 1)Это акт учредительного, правоустанавливающего характера; 2)Это акт долговременного действия (как К РФ); 3)Обладает высшей юридической силой по отношению к другим МПА; 4)Имеет особый порядок принятия; 5)Подлежит обязательной гос. регистрации.

1. Содержание устава включает две группы положений:
2. — Обязательные, закреплённые.
3. — Иные положения, включаемые в устав по инициативе МО.
4. Уставом муниципального образования должны определяться:
5. 1) наименование муниципального образования;
6. 2) перечень вопросов местного значения;
7. 3) формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения,
8. 4) структура и порядок формирования органов местного самоуправления;
9. 5) наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления,
10. 6) виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов;
11. 7) срок полномочий представительного органа муниципального образования, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления,
12. 8) виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой ответственности.
13. 9) порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета,
14. 10) порядок внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования.

Образование ревизионной комиссии (контрольного органа) муниципального образования

Вопросы, касающиеся образования и деятельности контрольного органа муниципального образования, довольно подробно были рассмотрены в статье Екатерины Шугриной, доцента МГЮА, члена Европейского клуба экспертов местного самоуправления, кандидата юридических наук, опубликованной в журнале «Бюджет», № 6 за 2008 год. Приводим текст этой статьи.

«Формулировка нормы закона о необходимости создания контрольного органа носит диспозитивный характер: включение в структуру органов местного само­управления контрольного органа в силу ч. 2 ст. 34 Федерального закона № 131-ФЗ (далее — Закон) является правом, а не обязанностью муниципального образования.

Иными словами, этого органа может в муниципальном образовании и не быть.

Однако в некоторых муниципальных образованиях данное положение Закона применяют своеобразно: в устав муниципального образования на всякий случай включают нормы, предусматривающие наличие контрольного органа, однако на деле такой орган не создается.

Подобная позиция даже стала предметом судебного рассмотрения. Гражданин М.

обратился в суд с заявлением об оспаривании бездействия органа местного самоуправления, выразившегося в неформировании в муниципальном образовании город Ноябрьск (Ямало-Ненецкий автономный округ) счетной палаты, предусмотренной уставом, что нарушает его право на осуществление местного самоуправления, гарантированное Конституцией РФ.

Решением Ноябрьского городского суда от 9 января 2007 г. бездействие администрации города Ноябрьска, выражающееся в уклонении от предоставления бюджетных средств для финансирования счетной палаты Ноябрьска, признано незаконным. Суд указал, что оспариваемое гражданином М.

бездействие, связанное с неформированием счетной палаты, нарушает его субъективные права как жителя города Ноябрьска. В решении подчеркивается, что субъектом права на самостоятельное осуществление муниципальной власти — непосредственно или через органы местного самоуправления — выступает население муниципального образования (ч.2 ст. 3, ст. 12, ч.2 ст. 130 Конституции РФ).

Оно вправе защищать свои права и свободы, реализуемые на уровне местного самоуправления (ст. 133 Конституции РФ), в том числе путем воздействия в различных не противоречащих закону формах на выборных должностных лиц местного самоуправления. Контроль граждан за деятельностью должностных лиц, устанавливаемый в качестве предпосылки соответствующего воздействия, представляет собой, по существу, одно из средств самоорганизации населения.

Таким образом, если наличие контрольного органа предусмотрено уставом муниципального образования, его надо создавать в соответствии с нормами действующего законодательства — Бюджетного кодекса РФ и Федерального закона № 131-ФЗ.

В соответствии со ст. 38 Закона контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и др.

) образуется в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.

Контрольный орган муниципального образования формируется на муниципальных выборах или представительным органом муниципального образования в соответствии с уставом.

Органы и должностные лица местного самоуправления обязаны представлять в контрольный орган муниципального образования (по его требованию) необходимую информацию и документы по вопросам, относящимся к их компетенции. Результаты проверок, осуществляемых контрольным органом муниципального образования, подлежат опубликованию (обнародованию).

По данным Счетной палаты РФ, в субъектах РФ используются различные модели осуществления финансового контроля.

Помимо самостоятельных контрольных органов местного самоуправления, входящих в структуру органов местного самоуправления (например, контрольный орган города Подольска, Контрольно-счетная палата Советско-Гаванского муниципального района, Контрольно-счетная палата Ярославского муниципального района Ярославской области), представительными органами местного самоуправления создаются контрольные органы, являющиеся структурными подразделениями создаваемых ими органов. Например, контрольно-счетный орган Думы Хасанского муниципального района является ее структурным подразделением, ревизионная комиссия Совета депутатов муниципального образования Таштыпский район является постоянно действующим органом муниципального финансового контроля и входит в структуру представительного органа муниципального образования.

Далеко не всегда эти модели соответствуют требованиям действующего законодательства.

Выборочной проверкой Счетной палаты РФ установлено, что Минфин Республики Дагестан заключает с органами местного самоуправления (администрациями Махачкалы, Каспийска, Ахтынского района) соглашения о проектировании, исполнении и контроле за исполнением местных бюджетов муниципальных образований, что является нарушением ст. 6 Закона. В данном случае полномочия органов местного самоуправления осуществляются органами государственной власти, а это противоречит действующему законодательству и неоднократно подчеркивалось Конституционным Судом РФ.

Согласно Закону контрольный орган вводится в структуру органов местного самоуправления исключительно путем внесения изменений в устав муниципального образования, но это решение вступает в силу только после истечения срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего указанное решение (ч. 7 и 8 ст. 34 и абз. 2 ч. 8 ст. 44). Следовательно, при условии внесения в устав муниципального образования поправок, учреждающих контрольный орган, деятельность этого органа будет признана легитимной лишь по истечении срока полномочий действующего состава депутатского корпуса муниципального образования. В результате сейчас контрольные органы функционируют лишь в незначительном числе муниципальных образований, процесс их создания затягивается. Ситуация усугубляется противоречивостью норм бюджетного законодательства и законодательства о местном самоуправлении.

На практике муниципальные образования, которые хотят создать собственные контрольные органы, но не могут этого сделать до тех пор, пока не вступили в силу соответствующие положения устава, формируют контрольные органы как рабочие органы представительного органа муниципального образования.

Описанная модель имеет право на существование, однако толковать положение Закона о контрольном органе муниципального образования как о рабочем органе представительного органа муниципального образования недопустимо.

Представительный орган муниципального образования рассматривает и утверждает проект местного бюджета и отчет об исполнении местного бюджета. А в полномочия контрольного органа входит осуществление контроля за соблюдением порядка рассмотрения проекта местного бюджета и отчета о его исполнении.

Таким образом, контрольный орган муниципального образования не может быть подотчетен в своей деятельности представительному органу муниципального образования, как и любому другому органу местного самоуправления, иначе теряется смысл его создания.

Данный вопрос также явился предметом судебного рассмотрения. Так, в устав Новоуральского городского округа (Свердловская область) были внесены изменения, предусматривающие создание контрольно-счетной комиссии Новоуральского городского округа, которые должны были вступить в силу после истечения срока полномочий депутатов действующего созыва.

На это время (два года) депутаты предусмотрели создание контрольно-счетной комиссии как постоянно действующего рабочего органа городской думы, причем целью такой комиссии должно было стать обеспечение реализации собственных полномочий думы по муниципальному финансовому контролю и контролю за управлением и распоряжением муниципальной собственностью.

По мнению прокурора, данное решение является незаконным. В постановлении Новоуральского городского суда от 30 октября 2006 г. указывается, что из положений ст.

265 Бюджетного кодекса не следует, что представительным органам местного самоуправления при осуществлении финансового контроля запрещено создавать собственные контрольные органы, в том числе с целью контроля за управлением муниципальной собственностью.

Перечень прав представительных органов местного самоуправления при осуществлении финансового контроля, приведенный в ч. 2 ст. 265 Бюджетного кодекса, не является закрытым и носит диспозитивный, а не императивный характер.

Как следует из Положения о Контрольно-счетной комиссии Думы Новоуральского городского округа, самостоятельных решений она не принимает, а результаты ее деятельности оформляются в виде актов и отчетов, которые утверждаются председателем думы.

Соответственно данная контрольно-счетная комиссия не является самостоятельным контрольным органом и не подменяет собой такой орган местного самоуправления, как контрольно-счетная комиссия Ново­уральского городского округа, которая согласно п. 4 ст. 41 устава Новоуральского городского округа обладает правами юридического лица.

В разъяснениях Комитета по местному самоуправлению Государственной Думы подчеркивается, что контрольный орган муниципального образования не следует рассматривать как финансовый орган, определенный в Бюджетном кодексе.

Контрольный орган муниципального образования — это орган местного самоуправления, независимый в своей деятельности от представительного органа муниципального образования и от местной администрации, а Бюджетный кодекс предусматривает осуществление финансового контроля представительными и исполнительно-рас­порядительными органами муниципального образования. При этом установлено, что формами финансового контроля представительного органа муниципального образования являются предварительный, текущий и последующий контроль (ст. 265 Кодекса). Кроме того, полномочия контрольного и финансового органа, описанного в ст. 270 Бюджетного кодекса, отличаются от полномочий контрольного органа муниципального образования. В частности, финансовый орган «осуществляет финансовый контроль за операциями с бюджетными средствами главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств, а также за соблюдением получателями бюджетных кредитов, бюджетных инвестиций и муниципальных гарантий условий выделения, получения, целевого использования и возврата бюджетных средств». Контрольный орган муниципального образования решает две основные задачи: контролирует соблюдение порядка принятия, исполнения местного бюджета и представления отчета о его исполнении и соблюдение установленного порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью, что не входит в содержание финансового контроля, осуществляемого в соответствии с Бюджетным кодексом.

Таким образом, в муниципальном образовании возможно одновременное существование разных органов, обладающих контрольно-надзорными функциями в финансовой сфере.

Допустимо одновременное создание контрольных органов муниципального образования, а также органов финансового контроля, создаваемых исполнительными или представительными органами муниципального образования, с разными полномочиями и различным порядком организации и деятельности.»

Методические рекомендации по формированию контрольного органа муниципального образования

Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 131-ФЗ) предусмотрена возможность включения в структуру органов местного самоуправления контрольного органа муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссии и другие).

Данный орган местного самоуправления, обладающий собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, независим в своей деятельности от представительного органа муниципального образования и от местной администрации.

Более того, органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны представлять в контрольный орган муниципального образования по его требованию необходимую информацию и документы по вопросам, относящимся к их компетенции.

Следует отметить, что от самостоятельных контрольных органов муниципальных образований следует отличать органы финансового контроля, являющиеся структурными подразделениями представительного органа местного самоуправления либо местной администрации и подотчетные им. Различия проявляются не только в порядке организации, но и в содержании деятельности.

Так, финансовый орган муниципального образования как структурное подразделение осуществляет финансовый контроль за операциями с бюджетными средствами получателей средств соответствующих бюджетов, средствами администраторов источников финансирования дефицита соответствующих бюджетов, а также за соблюдением получателями бюджетных кредитов, бюджетных инвестиций, государственных и муниципальных гарантий условий выделения, получения, целевого использования и возврата бюджетных средств.

В свою очередь контрольный орган муниципального образования образуется в целях:

• 1) контроля за исполнением местного бюджета;
• 2) соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета;
• 3) отчета об исполнении бюджета;
• 4) контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.

Таким образом, в муниципальном образовании возможно одновременное существование различных органов, обладающих контрольно-надзорными функциями в финансовой сфере.

При этом допустимо создание как контрольных органов муниципального образования, так и органов финансового контроля, входящих в структуру представительных и исполнительно-распорядительных органов с различными полномочиями, порядком организации и деятельности.

Наличие в структуре органов местного самоуправления контрольного органа должно быть предусмотрено уставом муниципального образования.

Если создание такого органа уставом не предусмотрено, его введение производится путем внесения изменений в действующий устав.

При этом деятельность контрольного органа считается легитимной по истечении срока полномочий Совета депутатов муниципального образования, принявшего указанное решение (части 7 и 8 статьи 34, часть 8 статьи 44 Федерального закона № 131-ФЗ).

Статья 38 указанного Закона выделяет два способа формирования контрольного органа:

• 1) на муниципальных выборах, то есть непосредственно населением;
• 2) представительным органом муниципального образования.

Первый способ предполагает осуществление права членов местного сообщества на контроль за использованием финансово-экономических ресурсов конкретного муниципального образования через своих непосредственных представителей в контрольном органе муниципального образования, который формируется путем проведения муниципальных выборов. Следует отметить, что данный способ в настоящее время в правоприменительной практике не используется.

Более функциональным в настоящее время является второй способ формирования контрольного органа. Его структура может быть установлена:

• 1) уставом муниципального образования;
• 2) положением, закрепляющим статус контрольного органа;
• 3) отдельным актом представительного органа.

Штатная численность контрольного органа определяется Советом депутатов самостоятельно. Как правило, данный орган состоит из председателя (руководителя), заместителя председателя (руководителя), иных сотрудников (аудиторы, инспекторы, специалисты, члены контрольного органа и т.д.). Количественный состав варьируется от трех и выше человек.

Практика свидетельствует о том, что возможны следующие варианты формирования состава контрольного органа:

• 1. Кандидатуру на пост председателя могут предлагать глава муниципального образования, председатель Совета депутатов, инициативная группа депутатов. Председатель контрольного органа также может быть предложен на должность по результатам специального конкурсного отбора. Условия конкурса, требования к кандидатам, а также перечень предоставляемых документов публикуются в средствах массовой информации. Конкурсная комиссия формируется на паритетных началах Советом депутатов и главой муниципального образования. Возглавляет конкурсную комиссию председатель представительного органа.
• 2. Кандидатура на пост заместителя председателя может быть внесена на рассмотрение представительного органа, помимо главы муниципального образования, председателя Совета депутатов, инициативной группы депутатов, также председателем контрольного органа.