Статья 236.1 БК РФ. Операции по управлению остатками средств на едином счете бюджета (действующая редакция)

Богданова Алевтина ИвановнаФинансовый университет при Правительстве Российской Федерации

Bogdanova Alevtina IvanovnaFinance university under the Government of the Russian Federation

Библиографическая ссылка на статью:
Богданова А.И. Оценка эффективности инструментов управления остатками средств на счете федерального бюджета // Экономика и менеджмент инновационных технологий. 2016. № 9 [Электронный ресурс]. URL: https://ekonomika.snauka.ru/2016/09/12497 (дата обращения: 12.04.2021).

Своевременное выполнение возложенных на органы государственной власти и органы местного самоуправления расходных полномочий является приоритетной задачей эффективного управления бюджетными средствами (кэш-менеджмента).

Однако в соответствии с лучшей мировой практикой кэш-менеджмента министерство финансов (казначейство, долговое агентство) сохраняет минимальный остаток на счете бюджета и размещает излишек средств на финансовом рынке с целью получения дохода и решения задач денежно-кредитного регулирования.

В случае недостатка средств на счете бюджета для кассовых расходов (покрытия кассовых разрывов) привлекаются заимствования.

Зарубежный опыт активного государственного кэш-менеджмента демонстрирует огромный выбор инструментов размещения средств бюджетов. Кроме традиционных операций по размещению бюджетных средств на банковских депозитах, некоторые государства выходят на финансовый рынок с более сложным набором инструментом.

Например, Бельгийское долговое агентство (Belgian debt agency) активно работает на рынке деривативов с процентными и валютными свопами [1]. Большинство стран ОЭСР занимаются операциями прямого и обратного репо.

Казначейство Великобритании (UK DMO – United Kingdom Debt Management Office) использует в активных операциях по управлению бюджетными средствами следующие инструменты [2]:

• банковские депозиты;
• золотообрезные ценные бумаги (gilt) (используются при операции DBV–delivery by value – кредитование под залог однодневных золотообрезных ценных бумаг на соответствующую займу сумму и в операциях стрипования (strips – Separate Trading of Registered Interestand Principal Securities) – процесс разделения обычной купонной облигации на составные части: купоны и номинал, т.е. долговая ценная бумага превращается в портфель множества краткосрочных и одной долгосрочной облигации)[3];
• казначейские векселя;
• выборочные иностранные государственные краткосрочные долговые инструменты, корпоративные ценные бумаги, банковские векселя, депозитные сертификаты.

Кроме того, UK DMO работает с валютными, процентными свопами, процентными форвардами или фьючерсами, осуществляет операции прямого и обратного репо на основе ценных бумаг gilts (включая ценные бумаги strips). Инструменты привлечения средств на счета бюджетов включают в себя казначейские облигации и займы на финансовом рынке.

Активный государственный кэш-менеджмент характеризуется применением нескольких инструментов управления бюджетными средствами с разными сроками погашения, валютой, с наличием или отсутствием обеспечения возвратности средств в целях хеджирования рисков, получения наибольшей доходности (в случае использования инструментов размещения средств).

Многообразие вышеперечисленного инструментария влечет за собой проблему выбора набора применяемых инструментов и эффективного сочетания их в модели управления бюджетными средствами с точки зрения доходности, риска, срочности и макроэкономического эффекта.

Несмотря на то, что риск невозможно избежать при использовании рыночных инструментов, управление бюджетными средствами обязывает выбирать менее рискованные инструменты в ущерб доходности, либо умеренно сочетать с рискованными в определенных пропорциях.

В зависимости от срочности размещения средств можно выделить краткосрочные инструменты «тонкой настройки» регулирования уровня ликвидности средств на счете, которые позволяют ежедневно на основе оперативных кассовых прогнозов осуществлять размещения на финансовом рынке и инструменты «грубой настройки» для периодических «вливаний» на рынок.

Макроэкономический эффект при активном кэш-менеджменте по размещению средств заключается в удовлетворении спроса на денежном рынке, поддержании ликвидности банковского сектора и получении дохода в бюджет государства.

В случае одновременного сочетания инструментов привлечения и размещения бюджетных средств эффективность следует оценивать с точки зрения альтернативного дохода и макроэкономического эффекта. При таком управлении бюджетными средствами образуются разнонаправленные денежные потоки.

Привлекаемые средства направляются на выполнение расходных обязательств публично-правовых образований, размещаемые средства инвестируются в инструменты финансового рынка с целью получения дохода. Альтернативным доходом размещенных средств является экономия от отказа привлекать средства на выполнение обязательств.

Поскольку средства на счетах бюджетов являются автономным фактором ликвидности банковского сектора (не регулируются политикой центрального банка по управлению ликвидностью банковского сектора) и определяют ее динамику, макроэкономический эффект также важен при выборе инструментов государственного кэш-менеджмента.

Данные утверждения целесообразно рассмотреть на примере российского государственного кэш-менеджмента.

В последние несколько лет Казначейство России на постоянной основе осуществляет операции по управлению свободными остатками средств на едином счете федерального бюджета с целью получения дохода [4], [5].

Экономическая ситуация благоприятно сказывалась на состоянии единого казначейского счета, свободный остаток которого активно размещался на депозитах коммерческих банков, операциях репо, предоставлялись бюджетные кредиты на пополнение остатков средств на счетах бюджетов субъектов Российской Федерации (местных бюджетов). С 2008 года было заработано более 200 млрд. руб. в доход федерального бюджета.

В середине 2015 года Министерство финансов Российской Федерации приняло решение о привлечении Резервного фонда в случае снижения остатка на едином счете федерального бюджета с учетом средств, размещенных Федеральным казначейством в рамках проведения операций по управлению остатками средств на едином казначейском счете и подлежащих возврату ниже целевого ориентира. В конце года происходило систематическое снижение остатков ниже целевого ориентира, поэтому в декабре 2015 были привлечены средства Резервного фонда года в размере более 700 млрд. руб. [6]. Однако одновременно с привлечением средств ежедневно происходили операции по их размещению на финансовом рынке. В связи с чем возникает вопрос в целесообразности определения целевого ориентира с учетом операций по размещению и эффективности привлечения дополнительных средств (из Резервного фонда).

Движение средств на едином казначейском счете с 15 декабря 2016 года по 22 декабря 2016 года демонстрирует следующую ситуацию. В течение этого периода одномоментно в размещении на финансовом рынке находилось: на депозитах в коммерческих банках – от 650 до 850 млрд. руб., в операциях репо от 150 мрд. руб до 300 млрд. руб. [7].

Общая картина притоков и оттоков средств на счете проиллюстрирована на Рисунке. Сверху наблюдается ежедневное поступление средств Резервного фона накопленным итогом. Снизу – объемы размещенных средств на депозитах коммерческих банков и операциях репо.

Сравнение экономического эффекта (доходности) притоков и оттоков за данный период показало следующее.

Бюджетный кодекс — Статья 236.1 — 1. Операции по управлению остатками средств на едином счете бюджета

(введена Федеральным законом от 27.12.2019 N 479-ФЗ)

1. Операции по управлению остатками средств на едином счете бюджета заключаются в размещении временно свободных средств единого счета бюджета и в привлечении средств для обеспечения остатка средств на едином счете бюджета.

• 2. В состав операций по управлению остатками средств на едином счете федерального бюджета включаются:
• 1) размещение средств с единого счета федерального бюджета на депозитах и их возврат в соответствии со статьей 236 настоящего Кодекса;
• 2) привлечение на единый счет федерального бюджета и возврат привлеченных средств в соответствии с пунктом 4 настоящей статьи;
• 3) предоставление бюджетных кредитов на пополнение остатка средств на едином счете бюджета и их возврат в соответствии со статьей 93.6 настоящего Кодекса;
• 4) другие операции по управлению остатками средств на едином счете федерального бюджета, осуществляемые в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

3. Федеральное казначейство от имени Российской Федерации размещает временно свободные средства единого счета федерального бюджета и привлекает средства для обеспечения остатка средств на едином счете федерального бюджета в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

4.

Федеральное казначейство в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, привлекает на единый счет федерального бюджета остатки средств за счет средств на единых счетах бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, казначейских счетах для осуществления и отражения операций с денежными средствами, поступающими во временное распоряжение получателей средств федерального бюджета, казначейских счетах для осуществления и отражения операций с денежными средствами федеральных бюджетных и автономных учреждений, казначейских счетах для осуществления и отражения операций с денежными средствами юридических лиц, не являющихся участниками бюджетного процесса, бюджетными и автономными учреждениями, открытых Федеральному казначейству, иных казначейских счетах для осуществления и отражения операций в случаях, определенных федеральным законом о федеральном бюджете, и осуществляет возврат привлеченных на единый счет федерального бюджета остатков средств на казначейские счета, с которых они были ранее перечислены.

5.

Положения пункта 4 настоящей статьи не распространяются на остатки средств страховых взносов на финансирование накопительной части трудовой пенсии (накопительной пенсии), дополнительных страховых взносов на накопительную пенсию, взносов работодателя в пользу застрахованного лица, взносов на софинансирование формирования пенсионных накоплений, управление которыми осуществляется в соответствии с законодательством об инвестировании средств пенсионных накоплений в Российской Федерации.

1. 6. В состав операций по управлению остатками средств на едином счете бюджета субъекта Российской Федерации включаются:
2. 1) размещение средств с единого счета бюджета субъекта Российской Федерации на банковских депозитах и их возврат в соответствии со статьей 236 настоящего Кодекса;
3. 2) привлечение на единый счет бюджета субъекта Российской Федерации и возврат привлеченных средств в соответствии с пунктами 8 и 11 — 13 настоящей статьи;
4. 3) другие операции по управлению остатками средств на едином счете бюджета субъекта Российской Федерации (если в бюджете субъекта Российской Федерации расчетная доля межбюджетных трансфертов из федерального бюджета (за исключением субвенций) в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет не превышала 20 процентов объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации), осуществляемые в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

7.

Финансовый орган субъекта Российской Федерации от имени субъекта Российской Федерации размещает временно свободные средства единого счета бюджета субъекта Российской Федерации и привлекает средства для обеспечения остатка средств на едином счете бюджета субъекта Российской Федерации в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

8.

Финансовый орган субъекта Российской Федерации в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, с учетом общих требований, установленных Правительством Российской Федерации, привлекает на единый счет бюджета субъекта Российской Федерации остатки средств на казначейских счетах для осуществления и отражения операций с денежными средствами, поступающими во временное распоряжение получателей средств бюджета субъекта Российской Федерации, казначейских счетах для осуществления и отражения операций с денежными средствами бюджетных и автономных учреждений, открытых финансовому органу субъекта Российской Федерации, единых счетах бюджетов государственных внебюджетных фондов, открытых органу управления территориальным государственным внебюджетным фондом, казначейских счетах для осуществления и отражения операций с денежными средствами юридических лиц, не являющихся участниками бюджетного процесса, бюджетными и автономными учреждениями, открытых финансовому органу субъекта Российской Федерации.

9. В состав операций по управлению остатками средств на едином счете местного бюджета включаются привлечение на единый счет местного бюджета и возврат привлеченных средств в соответствии с пунктами 10, 11 и 13 настоящей статьи.

10.

Финансовый орган муниципального образования в порядке, установленном местной администрацией муниципального образования, с учетом общих требований, установленных Правительством Российской Федерации, привлекает остатки средств на казначейских счетах для осуществления и отражения операций с денежными средствами, поступающими во временное распоряжение получателей средств местного бюджета, казначейских счетах для осуществления и отражения операций с денежными средствами бюджетных и автономных учреждений, открытых финансовому органу муниципального образования, казначейских счетах для осуществления и отражения операций с денежными средствами юридических лиц, не являющихся участниками бюджетного процесса, бюджетными и автономными учреждениями, открытых финансовому органу муниципального образования.

11.

Финансовые органы субъектов Российской Федерации (за исключением субъектов Российской Федерации, указанных в пункте 12 настоящей статьи), финансовые органы муниципальных образований осуществляют возврат привлеченных средств на казначейские счета, с которых они были ранее перечислены, в том числе в целях проведения операций за счет привлеченных средств, не позднее второго рабочего дня, следующего за днем приема к исполнению распоряжений получателей указанных средств, а также при завершении текущего финансового года, но не позднее последнего рабочего дня текущего финансового года.

12.

Финансовый орган субъекта Российской Федерации, в бюджете которого расчетная доля межбюджетных трансфертов из федерального бюджета (за исключением субвенций) в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет не превышала 20 процентов объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, осуществляет возврат привлеченных средств на казначейские счета, с которых они были ранее перечислены, в том числе в целях проведения операций за счет привлеченных средств, не позднее второго рабочего дня, следующего за днем приема к исполнению распоряжений получателей указанных средств.

13.

Возврат привлеченных средств с единого счета бюджета субъекта Российской Федерации (местного бюджета) на казначейские счета, с которых они были ранее перечислены, в соответствии с пунктами 11 и 12 настоящей статьи, осуществляется в порядке, установленном соответственно высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации (местной администрацией муниципального образования), с учетом общих требований, установленных Правительством Российской Федерации.

Статьи 237 — 238. Утратили силу с 1 января 2008 года. — Федеральный закон от 26.04.2007 N 63-ФЗ.

Статья 236. Размещение бюджетных средств на банковских депозитах, передача бюджетных средств в доверительное управление

СТ 236 БК РФ

1. Размещение бюджетных средств на банковских депозитах, получение дополнительных доходов в процессе исполнения бюджета за счет размещения бюджетных средств на банковских депозитах и передача полученных доходов в доверительное управление не допускаются, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом.

2.

Действие настоящей статьи не распространяется на Российскую Федерацию, а также на субъекты Российской Федерации в части размещения бюджетных средств на банковских депозитах, в бюджетах которых расчетная доля межбюджетных трансфертов из федерального бюджета (за исключением субвенций) в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет не превышала 20 процентов объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации. Порядок размещения бюджетных средств на банковские депозиты определяется соответственно Правительством Российской Федерации, высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Требования к кредитным организациям, в которых могут размещаться средства бюджетов субъектов Российской Федерации на банковские депозиты, должны быть не ниже уровня требований, установленных Правительством Российской Федерации к кредитным организациям, в которых могут размещаться средства федерального бюджета на банковские депозиты.

3. Срок размещения бюджетных средств на банковских депозитах субъектами Российской Федерации не может превышать шесть месяцев.

Федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации несут ответственность за обеспечение возврата средств соответственно в федеральный бюджет и бюджеты субъектов Российской Федерации.

4. Средства федерального бюджета могут быть размещены на депозитах в государственной корпорации развития «ВЭБ.РФ» на срок, выходящий за пределы финансового года, но не более чем на пять лет, в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации.

Комментарий к Ст. 236 Бюджетного кодекса РФ

Статьей 236 накладывается ограничение на использование денежных средств бюджета — не допускается их размещение на банковских депозитах и, как следствие, получение дополнительных доходов в процессе исполнения бюджета за счет размещения бюджетных средств на банковских депозитах и передача полученных доходов в доверительное управление. Несоблюдение требований статьи 236 БК приводит к нецелевому использованию средств бюджета. Виды ответственности, наступающие при размещении бюджетных средств на банковских депозитах либо при их передаче в доверительное управление с нарушением порядка, установленного Бюджетным кодексом Российской Федерации, указываются статьей 302 БК.

Одновременно статья 236 определяет, что размещение средств на банковских депозитах, получение за счет этого дополнительных доходов и их передача в доверительное управление допускаются в случаях, предусмотренных самим Бюджетным кодексом Российской Федерации, хотя в нем отсутствуют прямые указания на возможные случаи таких операций.

Система казначейских платежей: совершенствование казначейского обслуживания исполнения бюджетов

Законом № 479-ФЗ в Бюджетный кодекс Российской Федерации (далее – БК РФ) вносится ряд новых терминов, а именно:

Система казначейских платежей  — это совокупность участников и оператора системы казначейских платежей.

Оператором системы казначейских платежей является Федеральное казначейство, которое обеспечивает приём и исполнение распоряжений, осуществляет операции по казначейским счетам участников.

Взаимодействие между участниками происходит в порядке, установленном правилами организации и функционирования системы казначейских платежей, которые устанавливает Федеральное казначейство по согласованию с Центральным банком Российской Федерации.

В зависимости от участия в осуществлении операций по казначейским счетам участники системы казначейских платежей могут быть прямыми и косвенными. Прямыми участниками являются:

• Федеральное казначейство;
• финансовые органы субъектов Российской Федерации;
• финансовые органы муниципальных образований;
• органы управления государственными внебюджетными фондами;
• администраторы доходов бюджетов, получатели средств федерального бюджета, получатели средств бюджета территориального государственного внебюджетного фонда, администраторы источников финансирования дефицита федерального бюджета, администраторы источников финансирования дефицита бюджета территориального государственного внебюджетного фонда;
• федеральные бюджетные и автономные учреждения;
• юридические лица, не являющиеся участниками бюджетного процесса, бюджетными и автономными учреждениями, лицевые счета которым открыты в Федеральном казначействе.

К косвенным участникам системы казначейских платежей относятся:

• получатели средств бюджета субъекта Российской Федерации (местного бюджета), бюджета государственного внебюджетного фонда Российской Федерации, администраторы источников финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации (местного бюджета), бюджета государственного внебюджетного фонда Российской Федерации;
• бюджетные и автономные учреждения субъекта Российской Федерации;
• муниципальные бюджетные и автономные учреждения;
• юридические лица, не являющиеся участниками бюджетного процесса, бюджетными и автономными учреждениями, лицевые счета которым открыты в финансовом органе субъекта Российской Федерации или муниципального образования.

С 1 января 2021 года основанием для перевода средств будет являться распоряжение, формируемое участником системы казначейский платежей. Осуществление операции по казначейскому счету участника системы казначейских платежей является казначейским платежом.

Для осуществления казначейского платежа участником системы предоставляется распоряжение. Прямые участники системы казначейских платежей предоставляют распоряжение в Федеральное казначейство, косвенные – прямому участнику.

Исполнение распоряжений участников системы казначейских платежей выполняется после проверки права участника распоряжаться средствами на казначейском счете, представлять распоряжение в соответствии с правилами, установленными Федеральным казначейством по согласованию с Центральным банком Российской Федерации. Правила применяются как Федеральным казначейством при исполнении распоряжений прямых участников, так и прямыми участниками при приеме к исполнению распоряжений косвенных участников системы казначейских платежей.

Для казначейского обслуживания в Федеральном казначействе открываются казначейские счета. Казначейские счета открываются в валюте Российской Федерации и иностранных валютах в порядке, установленном Федеральным казначейством.

На казначейских счетах учитываются денежные средства бюджетов, денежные средства, поступающие во временное распоряжение, денежные средства бюджетных и автономных учреждений, денежные средства юридических лиц, не являющихся участниками бюджетного процесса, бюджетными и автономными учреждениями.

БК РФ устанавливает следующие виды казначейских счетов:

• единый счет бюджета;
• казначейский счет для осуществления и отражения операций по учету и распределению поступлений;
• казначейский счет для осуществления и отражения операций с денежными средствами, поступающими во временное распоряжение;
• казначейский счет для осуществления и отражения операций с денежными средствами бюджетных и автономных учреждений;
• казначейский счет для осуществления и отражения операций с денежными средствами Фонда национального благосостояния;
• казначейский счет для осуществления и отражения операций с денежными средствами юридических лиц, не являющихся участниками бюджетного процесса, бюджетными и автономными учреждениями;
• иные казначейские счета для осуществления и отражения операций в случаях, установленных настоящим Кодексом, а также иными законодательными актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, Министерства финансов Российской Федерации и Федерального казначейства.

К соответствующим казначейским счетам открываются лицевые счета (ст. 220.1 БК РФ).

Лицевые счета открываются в Федеральном казначействе, органе управления государственным внебюджетным фондом Российской Федерации, финансовом органе субъекта Российской Федерации (муниципального образования) участникам бюджетного процесса, бюджетным и автономным учреждениям, другим юридическим лицам, не являющимся участниками бюджетного процесса, сведения о которых включены в реестр участников бюджетного процесса, а также юридических лиц, не являющихся участниками бюджетного процесса. Открытие и ведение лицевых счетов осуществляются в порядке, установленном Федеральным казначейством, органом управления государственным внебюджетным фондом Российской Федерации, финансовым органом субъекта Российской Федерации (муниципального образования) в соответствии с общими требованиями, установленными Федеральным казначейством.

Законом № 479-ФЗ в БК РФ добавлена статья 220.2, которая позволяет Федеральному казначейству осуществлять отдельные функций финансовых органов субъектов Российской Федерации (муниципальных образований), органов управления государственными внебюджетными фондами.

Отдельные функции Федеральное казначейство осуществляет в случае обращения высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации (местной администрации), органа управления государственным внебюджетным фондом Российской Федерации.

Порядок направления и рассмотрения обращений устанавливает Минфин России.

В случае передачи Федеральному казначейству отдельных функций финансового органа субъекта Российской Федерации (муниципального образования), органа управления государственным внебюджетным фондом Российской Федерации косвенные участники системы казначейских платежей становятся прямыми участниками системы казначейских платежей.

Законом № 479-ФЗ в Бюджетный кодекс Российской Федерации вносятся положения, определяющие операции по управлению остатками на едином счете бюджета (ст. 236.1). Операции по управлению остатками на едином счете бюджета заключаются в размещении временно свободных средств единого счета бюджета и в привлечении средств для обеспечения остатка средств на едином счёте бюджета.

Ведение бюджетного учёта операций, осуществляемых в системе казначейских платежей, осуществляется Федеральным казначейством (ст. 264.1 БК РФ).

Отчетность по операциям системы казначейских платежей включает:

• баланс операций в системе казначейских платежей;
• отчет о движении денежных средств в системе казначейских платежей;
• отчет об управлении остатками на едином казначейском счете;
• пояснительную записку к балансу операций в системе казначейских платежей.

Формы отчетности по операциям системы казначейских платежей и порядок ее составления, представления и утверждения устанавливаются Министерством финансов Российской Федерации. На сайте Минфина России по адресу https://www.minfin.ru/ru/perfomance/budget/bu_gs/sfo/ размещен проект приказа Минфина России «Об утверждении федерального стандарта бухгалтерского учета государственных финансов «Отчетность по операциям системы казначейских платежей».

Законом № 479-ФЗ определено, что соглашения, заключенные между высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации (местными администрациями), органами управления государственными внебюджетными фондами и Федеральным казначейством действуют до окончания срока действия указанных соглашений, но не позднее 1 января 2022 года.

Изменения, внесенные Законом № 479-ФЗ в БК РФ, нацелены на совершенствование системы исполнения бюджетов, централизацию государственных финансов и упрощение ведения Федеральным казначейством  учета операций, отражающих движение денежных средств. Внесенные изменения касаются, прежде всего, финансовых органов субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, органов управления государственными внебюджетными фондами.

Закон № 479-ФЗ вступает в силу с 1 января 2021 года.

Для его применения Минфину России и Федеральному казначейству необходимо разработать ряд новых нормативных правовых актов и внести изменения в существующие.